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Section de fonctionnement
Section d'investissement
Analyse patrimoniale
L’exercice 2003 se caractérise d’abord par l’adoption par 5 nouveaux départements de la nomenclature rénovée M52 (5). Cette nomenclature sera adoptée par tous les départements en 2004.
En 2003, Les charges de fonctionnement progressent plus vite qu’en 2002 (+9,5 %) sous l’effet notamment de la montée en charge des dépenses liées à l’APA. Dans le même temps les produits progressent fortement de 7,9 %, soit le même rythme qu’en 2002.
Il en résulte une hausse de l’autofinancement des départements en 2003 après une baisse en 2002. Cet autofinancement vient financer en partie la nette reprise de l’investissement des départements (+5,4 %), la plus forte enregistrée depuis 1999.
Les recettes d’investissement hors emprunts progressent également sur un rythme élevé (+10,2 %). Les départements enregistrent cependant un solde d’investissement avant emprunts en baisse de 9,9 % qui les conduit en 2003 a recourir à une augmentation des emprunts nouveaux (+19,6 %).
(5) Les départements ayant adopté la nomenclature M52 en 2003 sont le Gard, le Pas-de-Calais, le Haut-Rhin, la Haute-Savoie, la Vienne.
Section de fonctionnement
En 2003 les charges de fonctionnement s’accroissent de 9,5 % tandis que les produits connaissent une progression plus modérée de 7,9 %
Les achats et charges externes (6) poursuivent une progression identique à celle de 2002 (+5,6 %) après deux années de repli en 2000 et 2001. Ces charges représentent le premier poste de dépenses, toutefois leur poids diminue régulièrement puisqu’il représente aujourd’hui 40 % des charges de fonctionnement contre 48 % en 1997.
L’aide sociale représente 70 % de ces achats et charges externes, soit 8,4 milliards d’euros (contre 7,9 milliards d’euros en 2002). Elle se répartit entre l’aide à l’enfance (3,5 milliards d’euros), l’aide aux handicapés (2,7 milliards d’euros) et l’aide aux personnages âgées (1,8 milliard d’euros) principalement. Le reste des achats et charges externes est notamment destiné aux transports publics (dont transport scolaire) pour 9% et à la voirie départementale pour 6%.
Les deux tiers des achats et charges externes prennent la forme de frais de séjour (hébergement, hospitalisation, scolarité, placement). Cette part est stable depuis plusieurs années.
Les dépenses de personnel progressent en 2003 sur un rythme proche de celui de 2002 (+8,1 % en 2003 contre +7,9 % en 2002). Elles représentent près de 18 % des charges de fonctionnement, comme en 2002.
L’évolution s’explique de la façon suivante :
- l’effet en année pleine des revalorisations du point d’indice en 2002 ;
- le glissement vieillesse technicité qui correspond à l’accroissement mécanique de la masse salariale du fait de l’avancement des agents de la fonction publique ;
- l’augmentation de 0,4 point des cotisations employeur à la caisse de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ;
- l’augmentation des recrutements dans le domaine des prestations sociales et culturelles (7).
Depuis 2002, les subventions et contingents versés par les départements ont nettement augmenté. Après avoir enregistré un bond de 27,4 % en 2002 ils s’accroissent de 16,6 % en 2003. Cette augmentation est essentiellement due à la montée en charge des dépenses d’APA en 2003. Celles-ci s’élevaient à 1,8 milliard d’euros en 2002 et représentent 3,2 milliards d’euros en 2003. Cette hausse constitue près de 85 % de la hausse des transferts versés. Cette augmentation du dispositif d’APA tient en partie à la hausse du nombre de bénéficiaires qui passent de 650.000 fin 2002 à 790.000 au 31 décembre 2003 (8). Les dépenses d’APA représentent 95 % des dotations et subventions versées aux personnes âgées.
Les allocations et subventions versées dans le domaine de l’aide à l’enfance s’élèvent à 922 millions d’euros en hausse de 4,7 % par rapport à 2002. Les transferts versés par le département pour l’aide sociale aux handicapés représentent 765 millions d’euros, soit une progression de 3 % par rapport à 2002.
Les participations et subventions des départements pour l’insertion des bénéficiaires du RMI s’élèvent à 600 millions d’euros et progressent de 9,8 %.
Les subventions et divers transferts versés aux Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) progressent en 2003 (+16,3 %) après une forte hausse en 2002 (+19,4 %).
Cette progression s’inscrit dans le cadre du transfert intégral du financement des SDIS aux départements en 2006 prévu par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002. Ces dépenses s’élèvent désormais à près de 1,4 milliards d’euros.
Les dotations de fonctionnement destinées aux collèges progressent de 5,6 % en 2003 après avoir enregistré un léger repli en 2002 de 2,5 %.
Les dotations et subventions destinées à la culture sont en nette progression en 2003 (+6,9 %) et atteignent 380 millions d’euros tandis que les dotations versées en matière sportive sont un peu inférieures (223 millions d’euros) mais progressent au même rythme (+6,9 %).
Les subventions des départements en matière de transport ont diminué de 6,3 % en 2003 et s’élèvent à 641 millions d’euros.
Les charges financières continuent de baisser pour les départements en 2003. Elles décroissent de 14,6 % après une forte diminution déjà enregistrée en 2002 (-13,2 %). Cette tendance est le résultat d’une gestion fine de la trésorerie dans la plupart des collectivités.
La baisse des charges financières bénéficie également du bas niveau atteint par les taux. A titre d’exemple, le taux EURIBOR 3 mois est passé de 3,1 % en décembre 2002 à 2,03 % en décembre 2003.
Les charges financières représentent 2,3 % des charges de fonctionnement des départements en 2003 contre 7,6 % en 1993.
(6) Les achats et charges externes représentent l’ensemble des achats de marchandises et services desquels on a exclu les rémunérations du personnel extérieur.
(7) Selon la note de conjoncture du CNFPT n°8 de novembre 2003, 82 % des départements interrogés déclarent recruter dans un secteur d’activité au moins au cours du deuxième semestre 2003 ou du 1er semestre 2004. Sur 10 recrutements envisagés, 48 sont prévus dans les prestation sociales et culturelles (forte demande s’assistants sociaux éducatifs, de médecins, psychologues, puéricultrices…)
(8) L’allocation personnalisée d’autonomie au 31 décembre 2003, Etudes et Résultats, DREES, mars 2004
La croissance des produits de fonctionnement en 2003 est identique à celle de 2002
Les produits de fonctionnement progressent de 7,9 % en 2003 comme en 2002. Cette croissance est essentiellement le résultat de la hausse des subventions et participations reçues.
Les départements enregistrent une hausse relativement élevée des produits de la fiscalité directe locale (+ 6 % contre +3 % en 2002). Cette évolution permet de financer la hausse des charges de fonctionnement.
Les produits de la taxe d’habitation et du foncier bâti sont dynamiques (respectivement +6,9 % et +7,5 %). Le produit de la taxe professionnelle progresse de 4,2 % malgré la suppression de la dernière part salariale de sa base. Le produit de la fiscalité sur le foncier non bâti, qui ne représente que 2,6 % des produits totaux, augmente de 6,4 %.
Les bases locatives de taxe d’habitation sont dynamiques puisqu’elles progressent de 3,3 % tandis que les bases foncières augmentent de 3,7 %. Seules les bases de taxe professionnelle diminuent (-1,7 %) en raison de la suppression de la part salariale.
Près des trois quarts (74) des départements augmentent leurs taux en 2003. Seuls 17 départements n’ont augmenté leurs taux ni en 2002 ni en 2003.
Evolution des taux moyens d'imposition entre 2000 et 2003 dans les départements
Evolution des bases de fiscalité des départements entre 2000 et 2003
Evolution des charges de fonctionnement des départements entre 2000 et 2004
Comme en 2002, l’année 2003 s’avère être dynamique en ce qui concerne les recettes des taxes et impôts indirects des départements. En effet, ces produits progressent de 7,1 % (+5,9 % en 2002). Ils sont composés à 85 % des droits de mutation et des droits d’enregistrement qui augmentent de 10,5 % dans un marché immobilier dynamique et s’élèvent à 4,9 milliards d’euros. La taxe additionnelle sur les véhicules à moteur professionnels ne représente plus que 141 millions d’euros (-39 %).
La taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) augmente de 10,7 % et représente 139 millions d’euros. Les impôts et taxes destinés à l’Outremer sont en hausse de 1,5 % en 2003 et atteignent 146 millions d’euros (taxe sur les carburants, taxe sur les rhums, octroi de mer).
Les attributions de compensation et de péréquation fiscale progressent fortement pour la cinquième année consécutive (+10,4 % en 2003). L’évolution moyenne annuelle depuis 5 ans de ces versements est de 34,4 %. L’essentiel de cette progression correspond à la compensation de la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle engagée par la loi de finances pour 1999. Cette réforme est entrée dans sa dernière phase en 2003 et a conduit à une compensation de près de 2,5 milliards d’euros pour l’Etat contre 2,2 milliards d’euros en 2002.
Les transferts reçus augmentent de 9,8 % en 2003 (+11,5 % en 2002) essentiellement sous l’effet de la hausse des subventions et participations reçues.
La Dotation globale de fonctionnement (DGF) augmente de 2,5 % (+4,8 % en 2002). Cette hausse plus faible qu’en 2002 résulte en partie de la faible évolution du PIB en 2002 (+1,2 %) sur laquelle est indexée cette dotation.
La Dotation générale de décentralisation (DGD) progresse de 3,8 % (+10,4 % en 2002) et s’élève à près de 4 milliards d’euros. La suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les particuliers en 2001 représente en 2003 une compensation de 2,2 milliards d’euros incluse dans la DGD.
Les subventions et participations progressent de 51,5 % en 2003 après avoir déjà enregistré en 2002 une forte augmentation (+103,3 %). Depuis 2002, cette évolution s’explique par les versements effectués par le Fonds de financement de l’APA (FFAPA) qui viennent compenser en partie les dépenses engagées par les départements dans le déploiement de ce dispositif. Ces participations se sont considérablement accrues en 2003 avec la montée en charge du dispositif, elles passent de près de 0,8 milliard en 2002 à près de 1,3 milliard en 2003. Ces versements sont alimentés par une partie de la contribution sociale généralisée (CSG) et par une participation des caisses de sécurité sociale.
Les participations versées par les communes diminuent de 3,4 % et représentent près de 272 millions d’euros.
L’autofinancement progresse pour la première fois depuis 2000
Après avoir enregistré une baisse en 2001 (-1,5 %) puis en 2002 (-4,1 %), les départements renouent en 2003 avec une hausse de l’autofinancement. Les départements dégagent un autofinancement égal à 8 milliards d’euros, ce qui représente 21 % des produits de fonctionnement, soit un niveau stable par rapport à l’exercice antérieur (22 % des produits de fonctionnement en 2002). Même si l’autofinancement reste inférieur au niveau enregistré entre 1999 et 2001, il reste cependant dans la moyenne des dix dernières années.
Section d'investissement
En 2003, les départements accroissent nettement leurs dépenses d’équipement (+5,4 %) et leurs subventions d’investissement (+5,3 %)
Les dépenses d’équipement s’élèvent à 6,6 milliards d’euros en 2003, soit une hausse de 5,4 % par rapport à l’exercice précédent.
L’évolution de l’équipement départemental en 2003 est d’abord caractérisé par une stagnation des dépenses de voirie (-0,1 %). Ce poste de dépenses s’élève à 3,1 milliards d’euros et représente 48 % des dépenses d’investissement direct en 2003 contre 50 % en 2002. Une certaine tension sur les prix dans le secteur des travaux publics s’est fait sentir en 2003 (l’indice TP01 a augmenté de +3,8 % en 2003 contre +2,9 % en 2002 (9)) qui n’a pas encouragé une reprise des dépenses de voirie.
Le second poste de dépenses est l’équipement scolaire et culturel. Les dépenses consacrées aux collèges atteignent 2,3 milliards d’euros en 2003 contre 1,8 milliard d’euros en 2002 (+5,1 %). Les retards pris dans la réalisation des travaux et l’entrée dans la dernière année du cycle électoral pour un tiers des départements ont conduit à l’accélération de ces dépenses. Les autres équipements scolaires et culturels (hors collèges) progressent aussi de 20 % et atteignent 280 millions d’euros. Au total l’équipement scolaire et culturel concerne 33 % de l’équipement départemental.
L’équipement social a fortement augmenté (+38 % en 2003) mais ne représente que 3 % des dépenses d’équipement des départements (près de 120 millions d’euros). Les dépenses d’équipement liées à la sécurité et aux infrastructures administratives ont fortement progressé en 2003 (+26 %) et représentent 10 % de l’investissement direct départemental.
Les subventions d’équipement versées par les départements progressent en 2003 (+5,3 %) après avoir observé un léger repli en 2002 (-2,6 %) en raison du repli de l’activité communale durant cet exercice (l’investissement direct communal diminuait de 6,8 %).
En 2003, l’investissement des communes repart à la hausse, avec une hausse de +6,7 %, ce qui conduit les départements à augmenter les subventions versées aux communes et aux groupements. Celles-ci constituent 56 % des subventions d’équipement versées par les départements soit près de 2,2 milliards d’euros. Les subventions d’équipement des départements sont versées à des tiers privés pour 17 % d’entre elles et s’élèvent à près de 691 millions d’euros, en hausse de 12,8 %. Les subventions d’équipement versées à des organismes de l’état ou des établissements publics nationaux progressent de 3,4 % et représentent 9 % du total des subventions versées.
En 2003, près de 25 % des subventions d’équipement sont destinées aux réseaux et infrastructures, tandis que 22 % des subventions sont consacrées à l’aménagement du territoire et à l’environnement.
Les remboursements d’emprunts des départements progressent nettement en 2003 (+10,1 %) après deux années de stagnation (-0,1 % en 2001 et –0,8 % en 2002).
Mais ce niveau est fortement corrélé aux mouvements liés à la gestion active de la dette et de la trésorerie (CLTR (10)). Sans ces opérations, ces remboursements d’emprunts représentent 2,7 milliards d’euros contre 2,6 milliards d’euros en 2002 et la hausse s’établit à 4,4 %.
Le recours à ce type d’instrument continue de progresser. Après une très forte hausse en 2001 (+25 %) et une hausse plus modérée en 2002 +6,5 %) l’année 2003 se caractérise par un recours important à ces instruments avec une hausse de 19 %.
(9) Source :DAEI, ministère de l’Equipement
(10) Crédit à long terme renouvelable
La hausse de l’autofinancement et des autres recettes d’investissement hors emprunts ne couvre pas la hausse des dépenses d’équipement.
Le financement de l’investissement des départements provient de trois sources principales, les transferts de l’Etat, les emprunts et l’autofinancement dégagé par la section de fonctionnement.
Les recettes totales d’investissement (y compris autofinancement et emprunts) progressent de 8,6 %.
Les recettes nettes d’investissement hors emprunts et autofinancement ont progressé de 10,2 % après avoir baissé en 2002 de 2,1 %.
Depuis 2000, la part de l’autofinancement dans les recettes totales d’investissement diminue. Elle est passée de 51 % à 43 % des recettes totales d’investissement. En 2000, l’autofinancement couvrait 59 % des dépenses d’investissement, il n’en couvre plus que 50 %. En volume, l’autofinancement progresse néanmoins de 2 % entre 2002 et 2003.
Les transferts de l’Etat progressent de 8,4 % en 2003 (+1,3 % en 2002) sous l’effet essentiellement de la hausse du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).
L’évolution du FCTVA suit mécaniquement l’évolution des dépenses d’équipement effectuées par les départements deux ans auparavant. La hausse de 10,8 % des dépenses d’investissement direct en 2001 conduit les recettes du FCTVA à progresser de 10,9 % en 2003. Le FCTVA représente plus de 50 % des dotations et transferts de l’Etat aux départements en matière d’équipement.
La Dotation globale d’équipement (DGE) enregistre une nette diminution en 2003 (-6,5 %).
En 2003, la Dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) progresse de 3,9 %, contre +1,6 % en 2002, et s’élève à 275 millions d’euros. Après une année de ralentissement des dépenses d’équipement des collèges, les départements ont accéléré la réalisation des programmes en 2003 ce qui conduit à cette hausse des transferts d’Etat.
Les subventions et participations d’équipement reçues progressent de nouveau en 2003 (+2,8 %) après une année de baisse résultant du ralentissement des investissements des départements. En 2003, la reprise des équipements départementaux explique cette hausse. Les subventions reçues proviennent en premier lieu des régions, avec près d’un quart des participations, et de l’Etat avec près de 20 % des montants alloués.
Les emprunts et dettes assimilées sont en nette progression pour la troisième année consécutive (+19,4 % en 2003, +22,1 % en 2002 et +20,4 % en 2001). Les deux années précédentes, cette hausse avait compensé une baisse de l’autofinancement dans le financement des dépenses d’investissement. En 2003, la reprise modérée de la capacité d’autofinancement (+2 %) n’est pas apparue suffisante au regard de la reprise des dépenses d’équipements (+5,4 %) et des subventions d’investissements (+5,3 %). Les emprunts et dettes assimilées représentent 28 % des recettes totales d’investissement (y compris l’autofinancement) contre 18 % seulement en 2000. Alors que les années 90 avaient permis aux départements de se désendetter massivement, ceux-ci ont renoué avec un accroissement de l’endettement en 2002 et confirment cette tendance en 2003. Ainsi, le montant d’emprunts nouveaux est supérieur de 456 millions d’euros aux remboursements (il était supérieur de 53 millions d’euros seulement en 2002).
Les instruments de gestion de la dette ayant progressé de 19,1 %, les emprunts hors ce type d’opérations progressent de 19,6 %.
L'endettement des départments entre 2001 et 2003
La reprise des dépenses d’équipement est plus forte que celle de l’autofinancement et conduit à un recours croissant à l’emprunt
Les années 90 avaient permis aux départements de se désendetter massivement et de diminuer leurs besoins de capitaux (emprunts et prélèvement sur fonds de roulement).
Depuis 2001, la forte hausse des dépenses d’équipement et la baisse de la capacité d’autofinancement se sont traduit par une baisse du solde d’investissement avant emprunts, c’est à dire une hausse du besoin de capitaux.
En 2002, la forte hausse des charges de fonctionnement, liée essentiellement à la création de l’APA, avait conduit à une baisse de l’autofinancement (-4,1 %). Le ralentissement des dépenses d’investissement conduisait néanmoins des départements à renouer avec une situation d’endettement (le recours à l’emprunt étant supérieur aux montants des remboursements).
En 2003, le solde de la section d’investissement avant emprunts (11) se creuse à nouveau. Il passe d’un besoin en capitaux de 2,5 milliards d’euros à un besoin de près de 2,8 milliards d’euros. Ce besoin est couvert par un recours croissant à l’emprunt (hors CLTR), qui passe de 2,6 milliards d’euros en 2002 à 3,1 milliards d’euros en 2003. Ce montant excédant le besoin de capitaux, il permet aux départements d’abonder leur fonds de roulement d’un montant de 384 millions d’euros contre 118 millions d’euros en 2002. Les départements sont en 2003, comme en 2002, en situation d’endettement croissant.
(11) hors CLTR
Analyse patrimoniale
2003 confirme le recours accru à un financement externe
Entre 1996 et 2001, les départements se sont désendettés régulièrement. Pour la première fois en 2002, les départements ont renoué avec une situation d’endettement, le montant d’emprunts nouveaux étant supérieur au montant des remboursements.
La progression de la dette à moyen et long terme est plus importante en 2003. Cette dernière progresse de 456 millions d’euros en 2003 contre 53 millions d’euros en 2002. Il s’agit d’une hausse de 2,9 % de l’encours de dette à moyen et long terme des départements qui s’élève à 17,1 milliards d’euros
Le taux d’endettement, qui correspond au rapport entre l’encours de dette à moyen et long terme et les produits de fonctionnement était passé sous la barre des 50 % en 2002 (47,2 %), il atteint 45,1 % en 2003. La dette sans réception de fonds passe de 401 millions d’euros en 2002 à 301 millions d’euros en 2003.
La capacité de désendettement, qui correspond au nombre d’années théoriques qu’il faudrait pour rembourser l’encours de dette à moyen et long terme grâce à l’autofinancement, était encore de 3,8 ans en 1996. En 2003, cette capacité de désendettement s’est stabilisée autour de 2 ans depuis 2000.
L’origine du financement externe des départements reste très concentré. Pour les départements appliquant la M51 (12), 37 % des emprunts ont été souscris auprès de Dexia-Crédit Local de France (38 % en 2002), 13 % auprès du Crédit agricole et 10 % auprès des Caisses d’épargne (comme en 2002).
(12) La nomenclature M52 ne détaille pas la provenance de l’emprunt
La hausse de l’encours de dette reste modérée et la santé financière des départements reste bonne
La forte croissance des charges avait conduit à une baisse de l’autofinancement en 2001 et 2002. L’autofinancement s’est stabilisé en 2003 et s’il reste inférieur au niveau de 2000 (en 2003, il représente 43 % des recettes totales d’investissement contre 59 % en 2000), il reste dans la moyenne enregistrée dans les années 90.
La hausse des investissements départementaux nécessite toutefois un recours important à l’emprunt depuis 2001 conduisant à une augmentation modérée de l’encours de dette en 2002 et 2003 (+2,3 % et +2,9 % si on considère la dette à moyen et long terme).
Les départements n’ont pas puisé dans leur fonds de roulement pour financer les investissements. Depuis 2002, les départements ont augmenté leurs ressources financières, de 118 millions d’euros en 2002 et de 384 millions d’euros en 2003.
Plus du tiers des départements s'endette et augmente le fonds de roulement en 2003
En 2003, 52 départements se sont endettés dont 38 ont aussi abondé leur fonds de roulement. Sur les 48 qui se désendettent (ils étaient 51 en 2002) 28 augmentent aussi leur fonds de roulement. Seuls 14 départements s’endettent tout en prélevant sur le fonds de roulement.
Les départements enregistrent depuis 2000 une ressource en fonds de roulement qui s’élève à 0,8 milliards d’euros contre 0,9 milliards d’euros en 2002. Cette légère diminution est liée à la baisse plus rapide des dettes à court terme (elles passent de 3,3 milliards d’euros en 2002 à 3,0 milliards d’euros en 2003) que celle des créances à court terme (elles passent de 2,4 milliards d’euros en 2002 à 2,2 milliards d’euros en 2003). La croissance du fonds de roulement qui atteint 2,8 milliards d’euros en 2003 (contre 2,4 milliards d’euros en 2002) conduit malgré le léger repli de la ressource en fonds de roulement, à une augmentation de la trésorerie au 31 décembre qui passe de 3,3 milliards d’euros à 3,6 milliards d’euros. Cette hausse s’explique essentiellement par le recours croissant des départements à des instruments de gestion de dette, dont la mobilisation en fin d’année, afin d’équilibrer la section d’investissement, vient gonfler l’encours de trésorerie. Il s’agit toutefois de nuancer ce montant qui ne représente que le solde du compte des départements au Trésor en fin d’année. La trésorerie évolue différemment si on étudie les soldes moyens quotidiens de trésorerie tout au long de l’année 2003.
En 2003, le solde journalier moyen annuel du compte au Trésor des départements enregistre une baisse de 15 % et se situe à 1,2 milliards d’euros contre 1,5 milliard pour l’exercice précédent.
L’amplitude des encours moyens reste stable entre 2002 et 2003, il y a donc une certaine régularité dans le rythme d’utilisation de la trésorerie d’un exercice à l’autre.
La montée en charge des dépenses d’APA et la reprise des dépenses d’investissement expliquent en majeure partie la diminution de l’encours de trésorerie en 2003.
L’encours moyen de trésorerie des départements représente 6,3 % de la trésorerie moyenne de l’ensemble du secteur public local. Il permet aux départements de couvrir dix jours de dépenses budgétaires réelles.
Equilibre financier global
(13) Les dettes à court terme sont supérieures aux créances à court terme
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