Les principes régissant les EPCI (Guide 2006)

La notion d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI)

Les collectivités territoriales peuvent s’associer pour l’exercice de leurs compétences soit par convention, soit en créant un organisme public de coopération dans les formes et conditions prévues par la loi (art.L.5111-1 du CGCT).

La coopération peut prendre différentes formes dont la plus répandue est celle de l’établissement public de coopération.

Un établissement public de coopération est un établissement public administratif :

  • il est doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière ; il a donc ses propres moyens d’action 
  • il est administré par des autorités qui lui sont propres
  • il recrute son personnel, et assure la gestion de ses services
  • ses décisions sont des décisions administratives qui relèvent du contrôle de légalité exercé par le préfet et de la juridiction administrative
  • les travaux qu’il réalise sont des travaux publics

L’établissement public de coopération intercommunale a donc une existence propre distincte de celle des communes qui en font partie.

La coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité (art.L.5210-1 du CGCT).

Il convient de cerner la notion d’EPCI car certaines dispositions du CGCT ne sont applicables qu’à cette catégorie, voire à un sous-ensemble de cette catégorie que sont les EPCI à fiscalité propre.

Le CGCT attribue la qualité d’EPCI aux syndicats de communes (art. L.5212-1), aux communautés de communes (art. L.5214-1), aux communautés d’agglomération (art.L.5216-1), communautés urbaine (art. L.5215-1) et aux communautés d’agglomération nouvelle (art. L.5331-1). Les syndicats d’agglomération nouvelle sont également des établissements publics de coopération intercommunale.

Seules les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération nouvelle et les syndicats d’agglomération nouvelle sont des EPCI à fiscalité propre.

Le principe de spécialité

Comme tous les établissements publics, l’EPCI est régi par le principe de spécialité. Il ne peut donc intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées ou déléguées conformément aux règles posées par l’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). Il ne peut donc intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.

En application de ce principe, en cas de doutes, le juge se réfère aux statuts et préfère adopter une interprétation stricte (par exemple, CE 19 novembre 1975, n° 94791 Commune de Thaon-les-Vosges – CE 23 octobre 1985, n°46612 Commune de Blaye-les-Mines – Cour administrative d’appel de Lyon 17 juin 1999, n°99LY00321 Communauté urbaine de Lyon).

Principe de spécialité fonctionnelle

Des compétences transférées

La détermination des compétences des EPCI diffère selon la catégorie du groupement.

Pour les syndicats de communes, la loi laisse aux conseils municipaux toute liberté pour se déterminer. Ce sont les statuts approuvés par les conseils municipaux qui définissent la nature et l’étendue des compétences transférées.

Pour les communautés de communes, le législateur impose des règles plus contraignantes. Il définit, par un intitulé générique, d’une part des groupes ou blocs de compétences obligatoires (aménagement de l’espace et développement économique), d’autre part, des groupes de compétences optionnels. Les conseils municipaux doivent définir précisément le contenu des compétences transférées au sein de chacun des  groupes obligatoires et de ceux choisis à titreoptionnel.

Pour les communautés d’agglomération, structures très intégrées, le législateur détermine des groupes ou blocs de compétences obligatoires et optionnels dont il définit précisément le contenu. Les conseils municipaux sont tenus de transférer les compétences incluses dans les groupes obligatoires et dans ceux choisi à titre optionnel. 

Pour les communautés urbaines, le législateur a énuméré de manière précise les compétences communautaires et en a fixé la liste. Les compétences des EPCI peuvent être ultérieurement étendues par décision des conseils municipaux et de l’organe délibérant du groupement.

L’EPCI n’a donc que des compétences d’attribution que les communes membres peuvent ou doivent lui transférer.

Ne peuvent cependant être transférées à des EPCI :

  • les attributions qui relèvent en propre du maire. Il s’agit des attributions du maire au titre de l’état-civil, de sa qualité d’officier de police judiciaire ou de ses fonctions en matière de police. Les attributions du maire en matière de police peuvent cependant donner lieu à un exercice conjoint avec le président d’un EPCI à fiscalité propre dans les cas et suivant les conditions prévues à l’article L. 5211-9-1 du CGCT. De même, des gardes champêtres intercommunaux peuvent être recrutés et placés sous l’autorité du président d’un EPCI en vertu de l’article L.2213-17 du CGCT.
  • les attributions déjà transférées à un autre EPCI; exception faite des cas de substitution permettant aux EPCI à fiscalité propre d’être investis des compétences transférées à des syndicats intercommunaux prééxistants, sans dissolution préalable de ces derniers ou restitution de leurs compétences aux communes.

Un EPCI ne peut détenir que des compétences de nature communale. Le fait de confier l’exercice de certaines compétences à un EPCI ne saurait affranchir ce dernier du respect des règles qui peuvent limiter voire interdire les possibilités d’action des communes dans tel ou tel domaine.

En tout état de cause, la commune conserve une vocation générale sur son territoire tandis que l’EPCI obéissant au “principe de spécialité” ne peut agir en dehors des compétences qui lui ont été attribuées.

Il est à noter que lorsque, par dérogation au principe de spécialité fonctionnelle, un EPCI intervient par voie de convention  au-delà du strict champ des compétences qui lui ont été transférées, l’objet de cette convention doit néanmoins présenter un lien avec les compétences transférées.

Des compétences déléguées

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a par ailleurs permis aux communautés d’agglomération (article L. 5216-5) et aux communautés urbaines (article L. 5215-20) d’exercer tout ou partie des compétences d’aide sociale que le département souhaite leur confier par voie de convention.

En application du principe de subsidiarité inscrit dans la constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a étendu le champ de ces dispositions.

Un EPCI à fiscalité propre peut ainsi, lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts (principe de spécialité fonctionnelle), demander à exercer par convention, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités (art. L.5210-4 du CGCT).

Cette disposition permet de confier à ces structures des compétences qu’elles sont le mieux à même de mettre en œuvre principalement pour des raisons de proximité avec l’objet de la compétence.

Principe de spécialité territoriale

L’EPCI est compétent pour intervenir à l’intérieur de son périmètre, c’est-à-dire pour les communes membres.

Il est à noter que si, par dérogation au principe de spécialité territoriale, un EPCI réalise des prestations par voie de convention pour des communes non-membres, il doit respecter les règles relatives à la passation des marchés publics.

Le principe d'exclusivité

En application de ce principe, les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de transférer certaines de leurs compétences à un syndicat mixte.

S’agissant des communautés urbaines et des communautés d’agglomération, l’adhésion au syndicat et le transfert de compétences n’est possible que si le syndicat inclut le territoire de la communauté dans sa totalité. Cette condition n’est pas exigée pour les communautés de communes.

Parallèlement, la création de l’E.P.C.I. emporte dessaisissement immédiat et total des communes pour les compétences transférées (CE 16 octobre 1970 Commune de Saint-Vallier, 1970 ; CE 13 octobre 1978 n°02907 Commune de Vénissieux ; CE 1er avril 1994 n°146946 Commune de Réau ; CE 14 janvier 1998 n°161661 Communauté urbaine de Cherbourg ; Cour administrative d’appel de Bordeaux 24 juin 2003 n°99BX00156 Société SVE Onyx). Dans les cas où le transfert de compétences est subordonné à la définition d’un intérêt communautaire, si celui-ci n’intervient pas  au moment de la création de l’EPCI, le dessaisissement de compétences est différé

Le principe d’exclusivité se matérialise :

  • par l’interdiction de retracer définitivement dans le budget de l’EPCI des dépenses et des recettes qui ne se rapportent pas à l’exercice de ses compétences et dans celui des communes, des dépenses et des recettes relatives à l’exercice des compétences transférées à l’EPCI. Deux atténuations existent cependant s’agissant des contributions des communes aux syndicats et des fonds de concours autorisés sous certaines conditions entre les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines et leurs communes membres ;
  • par l’interdiction d’opérer un transfert de ces compétences au profit d’un autre EPCI, sauf à les reprendre préalablement à l’EPCI auquel elles ont été transférées ou, à titre dérogatoire, à ce que l’EPCI nouvellement doté de la compétence se substitue à la commune au sein du syndicat dont la commune était membre.

Le choix en faveur de l’intercommunalité engage donc durablement les communes, qui dès lors ne peuvent plus légalement intervenir, sous quelque forme que ce soit, dans les domaines de compétences transférés à l’E.P.C.I. et doivent respecter des règles juridiques très strictes si elles désirent ultérieurement se retirer de ce groupement intercommunal.

Impact sur le contenu des statuts

Chaque EPCI a des statuts qui doivent être approuvés, d’une part, avant la création du groupement par les communes incluses dans le périmètre et, d’autre part,  par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés.

La loi relative aux libertés et responsabilités locales (article 171 codifié à l’art. L. 5211-5-1 du CGCT) fixe les mentions minimales devant figurer dans les statuts. Ils doivent notamment mentionner :

  • la liste des communes membres de l’établissement ;
  • le siège de celui-ci ;
  • le cas échéant, la durée pour laquelle il est constitué,
  • les modalités de répartition des sièges ;
  • le nombre de sièges attribué à chaque commune membre ;
  • l’institution éventuelle de suppléants ;
  • les compétences transférées à l’établissement.

Sur ce dernier point, les compétences transférées variant fortement d’un établissement à l’autre, en fonction de leur catégorie juridique, mais également de leurs statuts propres, elles doivent être décrites précisément dans ces derniers lors de sa création ou lors d'une modification statutaire afin :

  • d’une part, de maîtriser le champ de ce que la commune souhaite transférer : si une compétence est transférée à un E.P.C.I. d’une manière floue ou générale, le risque est que soient transférées des attributions dont la commune n’entendait pas, en fait, se défaire ;
  • d’autre part, d’éviter des conflits de compétences qui pourraient naître si les statuts sont obscurs ou ambigus ne permettant pas de déterminer qui, des communes ou de l’EPCI, a la compétence juridique pour intervenir dans tel ou tel domaine.

La jurisprudence de l’ordre administratif sanctionne l’imprécision rédactionnelle des statuts des EPCI quant aux compétences qui leur sont transférées par les communes membres (par exemple, Tribunal administratif de Strasbourg 9 mai 1990 Commune de Pange).

Dernière modification  : 29/09/2016