La télétransmission des actes (maj 24 février 2015)

L'essentiel

ACTES, qui signifie « Aide au Contrôle de légaliTé dématErialiSé », désigne à la fois le projet tendant à dématérialiser la transmission des actes soumis au contrôle de légalité et budgétaire. La télétransmission présente les mêmes effets juridiques que la transmission matérielle.
Pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics locaux, les établissements de coopération intercommunale (EPCI), c’est la possibilité de :
- télétransmettre à la préfecture à tout moment de la journée les actes soumis au contrôle de légalité (arrêtés et délibérations avec leurs annexes, contrats, etc.) avec la possibilité d’annuler un envoi en cas d’erreur ;
- recevoir en temps réel, l’accusé de réception qui rend l’acte exécutoire, sous réserve des formalités de publication et de notification.
Les communes qui décident de télétransmettre tout ou partie de ses actes soumis au contrôle de légalité doivent :
- prendre contact avec les tiers de télétransmission homologués par le Ministère de l’intérieur ;
- autoriser par une délibération le représentant de la commune à recourir à la télétransmission et à signer le marché avec le tiers de télétransmission et la convention avec la préfecture ;
- passer un marché (en général un marché à procédure adaptée) avec le tiers de télétransmission homologué retenu par la commune ;
- signer une convention avec le préfet du département  comportant notamment (art. R. 2131-3 du CGCT) :

- la date de raccordement de la collectivité territoriale, de l’EPCI ou de l’EPL à la chaîne de télétransmission ;
- la nature et les matières des actes transmis par voie électronique ;
- les engagements respectifs de la collectivité et du préfet pour l’organisation et le fonctionnement de la télétransmission ;
- la possibilité, pour la collectivité, de renoncer à tout moment à la transmission par voie électronique et les modalités de cette renonciation.

 

Description du système d’information @ctes

Le contrat passé par la commune avec un opérateur de télétransmission

Définition d’un opérateur de télétransmission

Définition d’un opérateur de mutualisation

La convention passée par la commune avec la Préfecture

La délibération préalable

Réception des actes par les services de l’État

Tenue du registre des délibérations sur support numérique

Archivage des actes

Code de bonne conduite à l’attention des émetteurs

Signature manuscrite et signature électronique

Dématérialisation des actes de la commande publique

La transmission des marchés publics par lots

Obligations relatives à la sécurité électronique
 

Actes budgétaires
 

 

La transmission par voie électronique des actes soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire ou à une obligation de transmission au représentant de l’État : le système d’information @CTES

  1. Présentation générale

Le système d’information @CTES a vu le jour au début des années 2000, sous l’effet d’une double prise de conscience : la nécessité de faire entrer l’administration (État et collectivités) dans la « modernité » électronique et celle de recentrer l’activité des fonctionnaires sur les tâches les plus valorisantes constituant leur cœur de métier en les déchargeant des activités matérielles annexes.

Ce système d’information participe à la modernisation de l'administration grâce à la chaîne de dématérialisation qu’il instaure entre l’État et les collectivités. Il contribue à la fluidification et à l’accélération des échanges relatifs au conseil et au contrôle juridique et budgétaire avec les représentants de l'État.

ACTES (ou « @CTES »), qui signifie « Aide au Contrôle de légaliTé dématErialiSé », désigne à la fois :

  • le système d’information régalien visant à dématérialiser la transmission par les collectivités des actes soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire du représentant de l’État, via une plate-forme fournie par un opérateur de transmission homologué ;
  • l’application gérée par le ministère de l’intérieur permettant aux agents des préfectures et des sous-préfectures en charge de ces contrôles de contrôler sur écran les actes transmis par voie électronique.

Ce système d’information s’adressait initialement aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics locaux et aux groupements au sens du CGCT (catégorie auxquels appartiennent notamment les établissements publics de coopération intercommunale). A ce « cœur de cible » se sont ajoutées de leur propre initiative, des sociétés d’économie mixte locales (SEML), des sociétés publiques locales (SPL) et des associations syndicales de propriétaires, ces entités ayant été convaincues de la commodité d’un process dématérialisé pour adresser au représentant de l’État des actes soumis à un contrôle sui generis (associations syndicales autorisées, associations foncières urbaines autorisées) ou à une simple obligation de transmission.

Par la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le législateur a inséré une nouvelle disposition à l’article L. 2131-1 du CGCT. Ainsi, la transmission peut « s’effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État ». Le décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 pris en application de l’article 139 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales en a défini les modalités d’application.

Le système d’information @CTES permet aux communes de transmettre par voie électronique tous les actes soumis au contrôle de légalité, dont les actes réglementaires, les actes individuels, les actes contractuels et les délibérations parmi lesquelles figurent les actes budgétaires (c'est-à-dire toutes les délibérations adoptant le budget primitif, les décisions modificatives, le compte administratif et les budgets supplémentaires, auxquelles doivent être annexées les maquette budgétaires dûment renseignées[1]).

La transmission électronique produit les mêmes effets juridiques que la transmission matérielle et n’a pas d’incidence sur la composition des actes transmis par voie électronique et notamment sur la liste des pièces jointes exigibles.

Plus précisément, @CTES offre aux communes et à leurs établissements publics locaux raccordés à ce système d’information la possibilité de :

  • transmettre à tout moment par voie électronique aux services de l’État les actes soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire avec la possibilité d’annuler un envoi en cas d’erreur ;
  • recevoir automatiquement, « en temps réel », l’accusé de réception qui contribue à rendre l’acte exécutoire (sous réserve des formalités de publication et de notification).

Par ailleurs, le système d’information s’interface très facilement avec tous les outils bureautiques, les progiciels de gestion des délibérations et les plates-formes de dématérialisation des marchés publics utilisés par ces collectivités.

Outre sa fonction essentielle de transmission électronique, le système d’information @CTES s'inscrit dans la cadre de la modernisation du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire à l’intérieur même des services de l’État : les agents de préfectures et les autres agents des services déconcentrés de l’État connectés à l’application en tant qu’utilisateurs bénéficient de fonctionnalités de nature à leur permettre de se recentrer sur leurs fonctions de contrôle et de conseil auprès des collectivités.

L’application mise à la disposition des agents des services déconcentrés de l’État permet en effet d’automatiser des signalements divers tels que le caractère prioritaire de l’acte transmis par voie électronique. S’y ajoutent les fonctionnalités de computation automatique des délais de recours (y compris leur prorogation en cas d’envoi de courriers de demande de pièces complémentaires ou de lettres d’observations ayant valeur de recours gracieux) et la dispense de l’envoi par courrier ou par chauffeur de l’accusé de réception, ou de l’exemplaire de l’acte tamponné valant accusé de réception.

C’est une démarche fondée sur le volontariat des communes, souple et adaptée à leurs attentes, avec choix du calendrier et du périmètre des actes transmis par voie électronique.

Les communes qui décident de transmettre par voie électronique tout ou partie de leurs actes soumis au contrôle de légalité et/ou au contrôle budgétaire ou à une obligation de transmission au représentant de l’État dans le département doivent :

  • sélectionner, après recherche de l’offre la plus avantageuse et dans le respect du droit de la concurrence, l’un des opérateurs de transmission agréés par le Ministère de l’Intérieur (liste consultable sur le portail de l’État au service des collectivités territoriales) à la rubrique « Dématérialisation : ACTES  », « @CTES », « Autres infos sur ce thème », « Plates-formes des opérateurs de transmission homologuées pour le système d'information @CTES ») ;
  • déléguer au maire, par délibération du conseil municipal, la faculté de recourir à la transmission électronique et de signer, d’une part un marché avec un opérateur de transmission et, d’autre part une convention de transmission électronique avec la préfecture ;
  • passer un marché avec l’opérateur de transmission agréé retenu par la commune ;
  • signer une convention de transmission électronique avec le représentant de l’État dans le département (décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 pris en application de l’article 139 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales).

Textes applicables pour les communes : articles L. 2131-1 et R. 2131-1 à R. 2131-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

  1. Le contrat passé par la commune avec un opérateur de transmission

Pour sécuriser et simplifier techniquement l'utilisation du système d’information @CTES, il est demandé aux communes de s'adresser à des opérateurs de transmission agréés, conformément aux dispositions de l’article R. 2131-1 du CGCT qui prévoit que « La commune, lorsqu'elle choisit d'effectuer par voie électronique la transmission de tout ou partie des actes mentionnés à l'article L. 2131-2, recourt à un dispositif de télétransmission ayant fait l'objet d'une homologation dans des conditions fixées par arrêté du ministre de l'intérieur ».

Le recours au dispositif de transmission homologué, via un opérateur de transmission agréé, s’effectue par la voie d’un marché public passé avec l’opérateur qui en assure l’exploitation, marché qui, compte tenu de son montant, prend le plus souvent la forme d’un marché à procédure adaptée. Les communes décidant d’opter pour la transmission électronique peuvent également se rassembler en groupements de commande (auquel cas elles contractualisent en direct avec le prestataire, opérateur de transmission), afin de négocier au plus bas prix le coût de la transmission électronique. Les communes peuvent également contractualiser avec un « opérateur de mutualisation[2] », lequel aura négocié en amont au plus bas prix le coût de ce service de transmission électronique) pour le compte des communes qui lui sont raccordées et qui aura la charge de contracter avec lui.

Définition d’un opérateur de transmission :

Un opérateur de transmission (appelé jusqu’à présent « tiers de télétransmission ») est une personne morale de droit public ou privé, fournisseur de services de transmission électronique, et agréée par le ministère de l’intérieur, exploitant et mettant à disposition des communes qui le souhaitent un dispositif de transmission homologué.

Tout opérateur de transmission agréé par le ministère de l’intérieur signe une convention de raccordement avec ce dernier. C’est en vertu de cette convention qu’il est autorisé à retransmettre de façon électronique aux services techniques du ministère de l’intérieur les actes des communes clientes qui lui sont raccordées.

A l’égard des communes émettrices, l’opérateur de transmission est responsable :

  • de la mise en œuvre opérationnelle,
  • de l’exploitation et du fonctionnement de ce dispositif de transmission.

Vis-à-vis du ministère de l’intérieur, il est le seul interlocuteur pour le fonctionnement technique du dispositif de transmission qui lui permet d’envoyer les actes sur la plate-forme technique du ministère.

Définition d’un opérateur de mutualisation :

Outre les opérateurs de transmission qui sont agréés par le ministère de l’intérieur, l’ « écosystème » @CTES s’est enrichi d’un nouvel acteur local non mentionné dans le cahier des charges du système d’information @CTES approuvé par l’arrêté du 26 octobre 2005 modifié : les opérateurs de mutualisation, encore appelés « mutualisateurs » ou « concentrateurs ».

Les opérateurs de mutualisation ont vocation à accompagner les collectivités territoriales dans leur mutation vers l’administration électronique dans le cadre d’un projet global, en mettant à leur disposition des prestations sous formes d’infrastructures ou de services informatiques mutualisés. Les services offerts à plusieurs communes peuvent consister :

  • à négocier avec un opérateur de transmission pour les y raccorder, dans le but de leur faciliter l’accès à des systèmes d’information de l’État tels que @CTES[3],
  • à mettre à leur disposition des logiciels métiers spécifiques (traitement des délibérations, dématérialisation des marchés publics, etc.) et des plates-formes de services (plateforme de marchés publics, etc.),
  • à leur proposer une prestation d’accompagnement au changement.

Ces organismes peuvent être mis en place par les départements, voire par les régions sous des statuts variés : centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale, syndicats de communes, syndicats mixtes, agences créées par les conseils généraux, sociétés publiques locales…

Il est probable que le développement du système d’information @CTES doive beaucoup à l’apparition dans son écosystème de cette nouvelle catégorie d’opérateurs. Il est néanmoins évident qu‘elle ne doit pas conduire à augmenter les coûts de la transmission électronique pour les communes émettrices ; son intérêt principal réside au contraire dans la baisse des coûts qu’elle permet par une mutualisation intelligente des achats et des infrastructures mises à disposition, selon un modèle économique adapté.

Les opérateurs de mutualisation doivent être homologués « référentiel général de sécurité » (RGS), conformément aux dispositions du décret du 2 février 2010 (Cf. ci-après). Le nouveau cahier des charges qui sera adopté en 2015 précisera les modalités de l’agrément qu’ils doivent solliciter.

Les opérateurs de mutualisation doivent mettre en place un niveau de sécurité suffisant afin de ne pas courir le risque d’altérer le niveau de sécurité du système d’information @CTES. Les conditions de mise en œuvre de leurs responsabilités vis-à-vis des communes et vis-à-vis des opérateurs de transmission seront également précisées dans le futur cahier des charges.

  1. La convention passée par la commune avec la Préfecture

Concrètement, les communes volontaires signent avec le représentant de l’État territorialement compétent une convention récapitulant la date de démarrage du processus, les données concernant l’opérateur de transmission agréé[4] et s’il y a lieu, les données relatives à l’opérateur de mutualisation, la nature et le périmètre (matières choisies) des actes concernés par la transmission électronique, le nombre de niveaux choisis dans la nomenclature, les engagements respectifs de la commune et du représentant de l’État pour l’organisation et le fonctionnement de la transmission électronique, les modalités de renonciation par la commune à la transmission par voie électronique, etc.

Chaque entité dotée d’une personnalité morale distincte doit signer une convention spécifique avec le préfet. Ainsi, un centre communal d’action sociale devra signer une convention distincte de celle passée par sa commune de rattachement avec le représentant de l’État (même si ces deux « collectivités » ont contracté avec le même opérateur de transmission[5]).

Une convention type de transmission électronique et des modèles types d’avenants à cette convention sont consultables sur le portail de l’État au service des collectivités locales : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/actes#resume, à la rubrique « Dématérialisation : ACTES », « @CTES », « @CTES, en résumé, comment ça marche ? » (« Convention avec le préfet du département »).

En cas de problème grave et persistant, le préfet peut suspendre la transmission électronique et de son côté la commune peut y renoncer.

De même, le préfet peut suspendre l’application de la convention lorsqu’il constate des altérations graves du fonctionnement du dispositif de transmission électronique ou lorsqu’il est empêché de prendre connaissance des actes transmis ou que ce dispositif ne satisfait plus aux conditions d’homologation.

Toute suspension fait l’objet d’une notification écrite à la commune qui procède, dès lors, à la transmission de ces actes sur support papier.

  1. La délibération préalable

De la même façon que le maire doit avoir délégation de son conseil municipal pour signer un marché avec un opérateur de transmission, il doit être préalablement autorisé par son conseil à signer la convention de transmission électronique avec le représentant de l’État, sous peine de la voir considérée par le juge comme nulle et non avenue[6]

La convention de transmission électronique entre l’émetteur et la préfecture doit être signée après signature du contrat passé entre l’émetteur et l’opérateur de transmission agréé ; la convention signée avec le représentant de l’État doit en effet mentionner, non seulement les coordonnées de l’opérateur de transmission choisi mais également la date du contrat passé avec lui. Il est souhaitable que ce contrat soit annexé à la convention passée entre la commune et la préfecture.

  1. Réception des actes par les services de l’État

L'article L. 2131-1 du CGCT dispose que les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication, à leur affichage, ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'État dans le département. L'article L. 2131-21 du CGCT énumère les actes soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 ainsi que certaines exceptions.

Ainsi, un acte n'est-il pleinement exécutoire qu’à la condition de sa communication au représentant de l'État. L’accusé de réception renvoyé par à la commune émettrice par le système d’information @CTES constitue un élément tendant à établir le caractère exécutoire des actes transmis[7].

  1. Tenue du registre des délibérations sur support numérique

Les délibérations du conseil municipal doivent être inscrites dans un registre papier conforme aux prescriptions réglementaires « quel que soit le mode de transmission de ces délibérations au préfet ». L'article R. 2121-9 du CGCT prévoit que la tenue des registres des délibérations peut « être organisée à titre complémentaire sur support numérique. L'exemplaire sur support numérique a alors valeur de copie ».

  1. Archivage des actes

Le système d’information @CTES possède les capacités informatiques susceptibles d'assurer à terme un stockage des documents mais il n'a pas vocation à servir de plateforme d'archivage.

La conservation des archives par les communes émettrices relève de la responsabilité de ces collectivités territoriales (article L. 212-6 du code du patrimoine[8]). Il n'appartient pas au ministère de l'intérieur de se substituer aux communes pour leurs obligations d'archivage.

  1. Code de bonne conduite à l’attention des émetteurs

La transmission des actes des communes au représentant de l’État, telle que prévue aux articles L. 2131-1 et R. 2131-1 à R. 2131-4 du CGCT, est effectuée sous la responsabilité du maire.

Quel que soit le mode de transmission, il revient à ce dernier de veiller à ce que ces actes soient transmis au représentant de l’État dans le département accompagnés de l’ensemble de leurs annexes, en un seul envoi (sauf cas de demande de pièces complémentaires, et sous réserve de l’allotissement des marchés publics évoqué ci-après).

Lors de la codification des actes transmis sous format électronique par identification du code « matière » dans la nomenclature @CTES, les communes émettrices sont incitées à rechercher une catégorisation juridique (marchés publics, police administrative...) ; les matières 8 (Domaines de compétences par thèmes) et 9 (Autres domaines de compétences) figurant dans cette nomenclature ne doivent être utilisées que de façon subsidiaire. Quand, pour des opérations complexes, un acte peut concerner différentes « matières » (patrimoine, urbanisme, service public particulier, etc.), dont celle de marché public[9], cette dernière doit prévaloir.

Enfin, il est demandé aux communes émettrices, lors de la constitution des fichiers à transmettre sous format électronique, d’éviter autant que possible les logos, les images, les photos et les mises en forme colorées qui sont fortement consommateurs de bande passante sur des réseaux de transmission.

  1. Signature manuscrite et signature électronique.

Conformément aux dispositions de l’article 1316-4 du Code civil, « La signature nécessaire à la perfection d'un acte juridique identifie celui qui l'appose. Elle manifeste le consentement des parties aux obligations qui découlent de cet acte. Quand elle est apposée par un officier public, elle confère l'authenticité à l'acte ».

La signature électronique se distingue de la signature manuscrite en ce qu’elle consiste en un mécanisme permettant de garantir l’intégrité, l’authenticité, l’irrévocabilité, l’inaltérabilité d’un document électronique et d’en identifier l’auteur. Elle est immatérielle et son utilisation s’inscrit dans une démarche de simplification des contraintes administratives (notamment les processus internes qui requièrent une signature).

Le cadre communautaire pour les signatures électronique est instauré par la directive européenne du 13 décembre 1999 transposée en France par la loi du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l’information et relative à la signature électronique ainsi que son décret d’application du 30 mars 2001. Ces dispositions confèrent à la signature électronique la même valeur qu’une signature manuscrite.

« Lorsqu'elle est électronique, elle consiste en l'usage d'un procédé fiable d'identification garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu'à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l'identité du signataire assurée et l'intégrité de l'acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ».

Par ailleurs, l'article 8 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives précise qu’une signature électronique « n’est valablement apposée que par l’usage d’un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l’article 9, qui permette l’identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec l’acte auquel elle s’attache et assure l’intégrité de cet acte ». En aucun cas la reproduction graphique d’une signature manuscrite sur support électronique ne peut satisfaire à cette exigence.

Une signature manuscrite reproduite graphiquement sur un support électronique ne peut donc être considérée comme une véritable signature électronique.

Les seuls documents originaux qu’il est possible de transmettre par voie électronique sur @CTES sont ceux qui ont été conçus nativement de façon électronique et signé électroniquement. Il est possible de transmettre sur @CTES un document signé de façon électronique, mais il n’est pas exigé pour l’instant que les actes transmis sur le système d’information soient signés électroniquement. Il n’est donc pas exigé que soient transmis sous format électronique des actes originaux.

Les copies non signées d’actes originaux sont parfaitement acceptés dans le système d’information @CTES, le maire étant responsable de leur conformité à l’acte original.

Plusieurs sortes de copies d’actes peuvent être transmises :

  • La copie non signée d’un acte conçu de façon électronique et signé de façon électronique (Dans ce cas de figure, si l’acte envoyé était signé électroniquement, il serait réputé original)[10] ;
  • L’état originel de l’acte conçu de façon électronique, avant d’être imprimé pour être signé par l’autorité de façon manuscrite. Dans ce cas, il est préférable (pour des raisons techniques et d’organisation du travail) que l’acte originel soit envoyé sans reproduction de la signature. En effet, il ne servirait à rien d’envoyer sur @CTES la version signée manuscritement et scannée à seule fin de faire figurer au bas de l’acte la reproduction graphique de la signature manuscrite, cette reproduction ayant une valeur juridique quasi nulle[11]. Selon la doctrine juridique, la reproduction de la signature ne constitue qu’un commencement de preuve de l’identité du signataire.
  • La copie scannée d’un acte conçu sur papier, signé à la main et scanné pour être adressé sur @CTES. Dans ce cas, il est normal que l’acte transmis sous format électronique porte la reproduction graphique de la signature même si, comme il est évoqué plus haut, la reproduction de la signature ne constitue qu’un commencement de preuve de l’identité du signataire.

Dans tous les cas, il faut que figurent lisiblement au bas de l’acte transmis sous format électronique le nom, le titre (conseiller municipal, par exemple) et la fonction (adjoint au maire en charge des affaires scolaires, par exemple) de son auteur.

Il suffit, pour satisfaire aux exigences de légalité au regard de l’exigence de compétence de l’auteur de l’acte, que la commune soit en mesure de présenter à la demande du préfet ou du tribunal administratif un original de l’acte dûment signé, électroniquement, si l’acte original est sur support électronique, ou signé de façon manuscrite, si l’acte original est sur support papier.

La signature électronique n’est pas encore exigée dans le système d’information @CTES, mais les communes qui le souhaitent sont encouragées à signer électroniquement les actes qu'elles envoient au représentant de l’État ; cela permet d’anticiper sur les évolutions ultérieures de ce système d’information.

Que l’acte original destiné à être transmis sur @CTES ait été signé de façon manuscrite  ou qu’il ait été signé de façon électronique (pour les actes conçus dès l’origine de façon électronique), la signature du document original doit avoir été, dans tous les cas, apposée par une autorité compétente.

  1. Dématérialisation des actes de la commande publique

La dématérialisation des actes soumis au contrôle de légalité est sans effet juridique sur la composition du dossier transmis sous format électronique aux services de l’État : cette règle vaut aussi pour les marchés publics et les délégations de service public. Même si, dans la pratique, la transmission électronique tend à induire une plus grande sélectivité dans le choix des documents envoyés, la composition du dossier soumis aux services de contrôle de la légalité doit toujours répondre aux exigences du CGCT et du CMP.

Rappelons que l’article 56 du code des marchés publics (CMP) impose la passation dématérialisée (dossier de consultation et remise des offres) des marchés de fournitures de matériels et de services informatiques d'un montant supérieur à 90 000 euros HT. Concernant les autres marchés d'un montant supérieur au seuil susmentionné, le pouvoir adjudicateur ne peut pas refuser une offre qui lui est parvenue par voie électronique. De plus, « le pouvoir adjudicateur peut imposer la transmission des candidatures et des offres par voie électronique » pour un marché en particulier.

La commune doit conserver tous les originaux de ses actes de commande publique. Elle ne peut donc transmettre au contrôle de légalité que des copies. Cette règle vaut pour les marchés sur support papier ainsi que pour les marchés conçus originellement sur support électronique.

Le système d’information @CTES est, depuis le 1er septembre 2014, en mesure de recevoir des fichiers électroniques jusqu’à 150 Mégaoctets.

La transmission des marchés publics par lots :

L'article 10 du CMP fait du découpage d'un marché en lots séparés la règle et du marché unique l'exception. Le deuxième alinéa de l'article 10 dispose que « les candidatures et les offres sont examinées lot par lot. ». S’agissant de l’envoi des marchés allotis, le code des marchés publics ne précise pas si les lots doivent être envoyés séparément ou de façon groupée (ce qui serait d’ailleurs impossible dans le cas d’un lot déclaré infructueux). C’est pourquoi les émetteurs qui le souhaitent peuvent transmettre sous format électronique les marchés allotis par lot.

Il ressort de ces dispositions que chaque lot constitue un marché séparé (matérialisé notamment par un numéro de marché différent).

  1. Obligations relatives à la sécurité électronique

Depuis le 19 mai 2013, le décret dit « décret RGS » du 2 février 2010 pris en application de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005, dite « ordonnance téléservices », s'applique à la totalité des systèmes d'information mettant en œuvre des échanges par voie électronique, entre autorités administratives (telles que les collectivités territoriales et l’État). C’est ainsi qu’en vertu de ce texte, aucun certificat d’authentification du type PRIS (obligatoire pour s’authentifier et émettre sur le système @CTES depuis l’origine) ne peut plus être déployé depuis le 19 mai 2013.

Les exigences du référentiel général de sécurité (RGS) s’imposent au système d’information @CTES.

Les élus ou les agents en charge de la transmission électronique dans les communes doivent être équipés de certificats d'authentification RGS** (RGS 2 étoiles), pour transmettre sous format électronique les actes (l’obligation porte actuellement uniquement sur les certificats d’authentification, mais il est d’ores et déjà conseillé d’opter pour un certificat à double usage permettant aussi la signature électronique) afin de garantir la sécurité[12] des accès et des échanges de la commune avec les plates-formes des opérateurs (de mutualisation ou de transmission).

Les communes émettrices doivent rester vigilantes sur le niveau de sécurité qu’il leur appartient de mettre en place au sein de leurs services, afin de ne pas courir le risque d’altérer le niveau de sécurité du système d’information @CTES. Le dispositif de sécurité de niveau RGS** représente la meilleure garantie de préservation de l’identité de l’agent de la collectivité (donc de l’identité électronique de la commune émettrice) lors d’accès aux services en ligne de l’État.

Le propre des certificats d'authentification et/ou de signature (il existe des certificats ayant ce double usage) est d'être nominatif. Seul leur titulaire peut les utiliser. En cas de démission, de décès ou de changement de poste ou de mandat électoral (si le certificat est au nom d’un élu), un tel certificat ne pourra plus être utilisé par le nouveau titulaire du poste ou du mandat ou par qui que ce soit, si éloigné soit-on de sa date de péremption.

La liste des fournisseurs de certificats qualifiés au sens du RGS est publiée sur le site de l’organisme de qualification habilité par l’ANSSI, la société LSTI, à l’adresse : http://www.lsti-certification.fr/images/liste_entreprise/RGS.pdf. Cette liste est également consultable sur le portail de l’État au service des collectivités territoriales à la rubrique « Dématérialisation : ACTES », « @CTES », Autres infos sur ce thème », « Liste des Autorités de Certification (AC) qualifiées délivrant des dispositifs de sécurité personnels utilisables avec @CTES »).

Les certificats d'authentification RGS** et les certificats serveur RGS*[13] peuvent servir aux communes émettrices pour s’authentifier auprès d'autres services en ligne de l’État (e-administration) nécessitant l'acquisition d'un certificat de même catégorie et de même niveau ; l'investissement consenti pour leur acquisition est donc facile à amortir.

  1. Actes budgétaires

Le projet Actes budgétaires porte sur la dématérialisation des moyens de création, de transmission et de contrôle des documents budgétaires émis par les communes.

Ainsi, depuis le début de l’année 2012, l’application peut aussi contrôler automatiquement les documents budgétaires au format XML joints aux délibérations grâce à l’implémentation d’un module appelé « Actes budgétaires ».

  • Cette fonctionnalité a été rendue possible par la mise en place d’un système d’information composé de trois éléments : la DGCL utilise l’application ODM – Outil de Dématérialisation des Maquettes pour dématérialiser les nomenclatures budgétaires (M. 14, M. 4, M. 52, M. 61, M. 71 fonctions) annexées aux lois de finances. La présentation ainsi que le plan de comptes applicable sont mis à jour pour chaque exercice budgétaire. Ces maquettes dématérialisées ont donc une valeur réglementaire ;
  • les communes qui le souhaitent appliquent ces maquettes à leurs données budgétaires grâce à l’application TotEM – Totalisation et Enrichissement des Maquettes. Cette application gratuite et librement téléchargeable génère ainsi leurs budgets primitifs, supplémentaires, décisions modificatives et comptes administratifs à partir de données déjà renseignées dans le progiciel de gestion financière. Après avoir complété ces documents avec tous les états requis, TotEM produit un fichier XML prêt à être transmis sous format électronique en préfecture par le recours à un opérateur de transmission ;
  • les préfectures visualisent les budgets ainsi transmis sous format électronique dans le module Actes budgétaires (bénéficiant de la plateforme @CTES), qui leur permet d’exercer une partie du contrôle budgétaire de façon automatique et de disposer d’un document facilement exploitable pour les contrôles approfondis.

Les collectivités qui souhaitent entrer dans la démarche doivent :

  • vérifier auprès de leur éditeur de progiciel de gestion financière que leur progiciel est bien compatible avec TotEM ;
  • se rapprocher de leur préfecture afin de signer une convention de dématérialisation ou d’étendre la convention déjà signée, en veillant à choisir un opérateur de transmission homologué ;
  • télécharger librement et gratuitement TotEM sur le site projet http://odm-budgetaire.org ;
  • suivre les guides d’installation et d’utilisation fournis sur ce même site.

Afin de faciliter le contrôle mis en œuvre par les services des préfectures sur les actes budgétaires, les communes émettrices sont invitées à joindre dans le même envoi la délibération soumise au contrôle de légalité et le document budgétaire qui lui est annexé et soumis au contrôle budgétaire.

  1. Les actes budgétaires doivent, quels qu’ils soient (budget primitif, budget supplémentaire, compte administratif, décision modificative), être transmis sous format électronique sur l'application @CTES dans la matière 7.1 intitulée « Décisions budgétaires », en utilisant la « nature d'acte » 5[14]. Documents budgétaires et financiers ».
  2. Quand la commune qui envoie son budget sous forme dématérialisée est raccordée à Actes Budgétaires, il appartient au maire d’intégrer le document budgétaire au format XML dans la même enveloppe dématérialisée que la délibération arrêtant le budget. En effet, depuis l’entrée en production de la version V1.9 de l’application @CTES en 2012, il est désormais possible aux collectivités émettrices ayant adhéré au module Actes Budgétaires, d’adresser dans le même envoi :

 - la délibération exprimant, selon les formes légales (exposé des motifs, liste des présents, liste des excusés), le consentement de l’assemblée délibérante  transmise sous format électronique sur l’application @CTES auformat PDF [15];

- et le document budgétaire joint, prenant la forme d’une maquette renseignée sous format XML, transmis, via le système d’information @CTES, au module Actes Budgétaires.

Rappelons que c’est l’ensemble de ces deux éléments, délibération et document joint, qui constitue l’acte budgétaire à proprement parler. L’utilisation d’une enveloppe dématérialisée unique évite l’envoi de deux accusés de réception réceptionnant chacun une partie de l’acte. Elle évite toute ambiguïté sur la date d’ouverture des délais du contrôle de légalité (deux mois) et du contrôle budgétaire (un mois). Ainsi, l’envoi de l’accusé de réception sanctionnera la réception d’un acte complet et dissipera une insécurité juridique majeure.

  1. Toujours dans le cas du raccordement d’une collectivité à Actes Budgétaires, il importe que le document budgétaire au format XML soit joint à la délibération dans le respect des consignes de transmission électronique [16]. Un envoi ne respectant pas strictement ces consignes entraîne l'échec de la transmission vers Actes budgétaires. Or, rappelons que pour que les services en charge du contrôle budgétaire soient en mesure d’exercer leur mission, c’est l’ensemble des documents relatifs à un exercice budgétaire (sauf lors de la première année de raccordement) qui doit avoir été collationné dans la base de données de l’application.

Plus précisément les décisions modificatives[17] sont, comme les autres actes budgétaires, constituées d’une délibération prise par l’assemblée délibérante, et d’un document budgétaire sous la forme d’une maquette renseignée sous format XML, et ce, même dans l’hypothèse où la décision modificative n’impacte qu’un très faible nombre de lignes budgétaires. Il en va de même dans le cadre d’une transmission par voie papier, ou d’une transmission électronique du document budgétaire sous PDF, à l’instar de la délibération[18].

 

[1] Rappelons à ce sujet que ces maquettes télétransmises en annexe de la délibération sont envoyées, soit sous format informatique PDF, auquel cas elles sont traitées sur l’application @ctes, de même que la délibération à laquelle elles sont annexées, soit sous format XML, auquel cas elles sont traitées par le module Actes Budgétaires.

[2] Cf. ci-après.

[3]Mais aussi, Sylae - SYstème de Libre Accès des Employeurs - ou le téléservice www.reseaux-et-canalisations.gouv.fr mis en place par INERIS par exemple).

[4] Y compris celles relatives à l’homologation de son dispositif.

[5] Et ceci même pour les établissements publics locaux de communes de moins de 3 500 habitants qui peuvent utiliser, pour la télétransmission, les certificats d’authentification de leur commune de rattachement. La personne qui, dans les deux collectivités, est habilitée à télétransmettre pour ces deux émetteurs utilisera le même certificat d'authentification utilisateur, que ce soit pour télétransmettre au nom de la commune ou au nom de l’établissement public local. De même, en cas de secrétaire de mairie employé par plusieurs communes, cette personne pourra utiliser le même certificat d'authentification utilisateur, quelle que soit la commune émettrice de l’acte télétransmis.

[6] Jurisprudence CE, 9 mai 1990, Commune de Lavaur. Les actes inexistants sont des actes qui sont entachés d’une illégalité tels qu’ils non nuls et non avenus. En effet, le juge interprète l’absence de délibération autorisant le maire à signer comme une incompétence de l’auteur de l’acte, grief le plus grave que l’on puisse évoquer à l’encontre d’un acte administratif.

[7] L’article L. 2131-1 du CGCT prévoit que : « Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes ».

[8] L’article L. 212-6 du code du patrimoine dispose que : « Les collectivités territoriales sont propriétaires de leurs archives. Elles en assurent elles-mêmes la conservation et la mise en valeur. »

[9] Ou de délégation de service public.

[10] Précisons qu’un original sur support électronique, donc signé électroniquement, rematérialisé pour être signé de façon manuscrite pourrait encourir la qualification de « faux en écriture publique » de la part d’un juge.

[11] Précisons cependant que les demandes des préfectures peuvent varier selon les départements.

[12] Le niveau de sécurité RGS** offre à la collectivité la meilleure garantie que les clés cryptographiques (une clé privée qui doit rester confinée et une clé publique largement diffusée) utilisées pour authentifier une commune impliquée dans un échange  ou signataire d’un acte, restent bien en sa seule possession, et qu’aucun acteur malveillant ne pourra utiliser la clé privée à l’insu de la « collectivité ». Le certificat RGS** est délivré par un prestataire de service de certification électronique (PSCE) sous la forme d’un support physique (carte à puce ou clé USB sécurisée dites « token ») sur lequel sont installées les clés cryptographiques de leur détenteur. Ce support physique protège plus efficacement la clé privée qu’un certificat RGS*- si l'on veille à ne pas l'oublier sur le poste informatique.

[13] Utilisés par certaines communes de très grande taille.

[14] Cette classification en « Documents budgétaires et financiers » puis en « Décisions budgétaires » est fâcheuse : il s’agit en fait d’ « actes » budgétaires revêtant la forme de délibérations ; ces actes n’ont rien à voir avec des décisions individuelles ou collectives au sens du droit administratif. De même, le mot « document » devrait être réservé au tableau annexé à la délibération dans l’acte budgétaire (cf. ci après).

[15] Rappelons que seule l’adoption du budget sous la forme d’une délibération est susceptible de produire des effets de droit. La délibération est l'acte qui manifeste la volonté de l'organe délibérant de la collectivité et qui permettra son exécution par le maire. Les documents budgétaires qui y sont annexés, pour nécessaires qu'ils soient, n'en constituent pas pour autant des actes sur le plan juridique. Telle est l’analyse du Conseil d’État qui confirme que la délibération d'un conseil municipal portant budget primitif de la commune doit être transmise au préfet dans le cadre du contrôle de légalité (CE. 28 juillet 1989. Ville de Metz). Légalement, il n'y a donc pas d'acte budgétaire sans délibération. Par ailleurs, cette jurisprudence du Conseil d’État est rappelée dans les annotations de l’article L. 2543-2 du CGCT (Dalloz, 2013). Ce contrôle revêt deux aspects : le contrôle de légalité d’une part, et le contrôle budgétaire d’autre part. Or, dans certaines préfectures, le service en charge du contrôle budgétaire se satisfait parfois de l’envoi du tableau M14 présentant, en fin de document, la reproduction graphique des signatures manuscrites des membres de l’assemblée délibérante présents (le « buisson de signatures ») sans que leurs noms soient indiqués en clair, ni l’identité des excusés ou des bénéficiaires des pouvoirs. Or, la production d'un tel document budgétaire, même s’il respecte le formalisme de la maquette, n'est pas recevable. Juridiquement, c’est le formalisme de la délibération (cf. légalité externe) qui garantit que le consentement de l’assemblée délibérante n’a pas été vicié.

[16] Le flux XML doit impérativement avoir été scellé, puis transmis sur la combinaison Nature « 5. Documents budgétaires et financiers » / Matière « 7.1. Décisions budgétaires ».

[17] Il faut à nouveau veiller à ce que le terme « décision » n’induise pas de confusion dans l'esprit de certains émetteurs. En effet, il ne s’agit pas de décisions au sens des décisions individuelles ou collectives prises par le maire, le président du conseil général ou la commission permanente du conseil régional.

[18] Lorsque la commune est raccordée à @CTES sans être raccordée à Actes Budgétaires.

Dernière modification  : 09/09/2015