Analyse du fonctionnement

Les comptes 2002 des communes
 
Les synthèses nationales : évolution de 1998 à 2002  
Les synthèses nationales : détails par strate démographique en 2002  

Les charges courantes repartent à la hausse
La croissance des charges de personnel s’accélère en 2002
Les ressources fiscales des communes continuent à progresser
L'autofinancement poursuit son repli : - 2,4%

Les charges courantes repartent à la hausse

Le total des charges de fonctionnement des communes en 2002 s'élève à 55,6 milliards d'euros, en retrait de 1,3% par rapport à l’année précédente.

L’année 2002 a été marquée une nouvelle fois par de nombreux transferts d’actifs aux EPCI fiscalisés. Toutefois, contrairement à ce qui avait pu être observé en 2001, ces transferts ont davantage pris la forme de mises à disposition que de cessions en pleine propriété, ce qui en diminue l’impact sur les charges et les produits exceptionnels dont les masses avaient doublé en 2001.

Le total des produits de fonctionnement qui atteint 63,6 milliards d'euros en 2002 enregistre parallèlement et, pour les mêmes raisons, un recul de 1,2%.

La hausse des charges réelles de fonctionnement s’élève à 3,6%, contre + 1,5% en 2001.

Les produits réels de fonctionnement augmentent de 2,6% en 2002, soit 1 point de moins que les charges réelles.

La croissance des charges de personnel s’accélère en 2002

Les charges de personnel occupent une place prépondérante dans le budget des communes. Les dépenses engagées à ce titre en 2002 s’élèvent en effet à 25,4 milliards d'euros, soit 45,7% du total des charges de fonctionnement.

La croissance des charges de personnel, relativement modérée depuis deux ans (+ 3,6% en 2000,+ 3,8% en 2001) s’accélère en 2002 : + 4,9%.

Ce sont toutefois les petites communes qui tirent la moyenne vers le haut avec un taux de progression supérieur à 10%. L’augmentation reste élevée dans les communes de 500 à 3 500 habitants (+ 8,4%) mais tend à se réduire dans les grandes collectivités. Ainsi, les villes de plus de 50 000 habitants ont-elles contenu la hausse autour de 3% environ. Comme l’année précédente, les transferts de personnels communaux vers les groupements à fiscalité propre dans le cadre des transferts de compétences aux EPCI ont en effet limité la progression des charges de personnel.

 

 

La croissance accélérée de ce poste en 2002 est due notamment à :

  • la revalorisation du point d’indice de la fonction publique (+ 0,6% au 1er mars 2002 et + 0,7% au 1er décembre 2002) ;
  • l’impact du glissement vieillesse technicité (GVT) ;
  • le recrutement de nouveaux emplois jeunes : les dépenses engagées à ce titre (hors charges sociales) s’élèvent à 477 millions d'euros en 2002, soit 5,6% de plus que l’année précédente.

Les achats et charges externes dont le niveau s’était stabilisé en 2001 repartent à la hausse : + 5,1% dépassant ainsi les 13 milliards d’euros en 2002, soit près d’un quart du total des charges de fonctionnement. Les deux plus gros postes de charges, à savoir les achats non stockés de matières et fournitures et les dépenses d’entretien et réparation progressent tous deux de 4,8%. Plusieurs catégories spécifiques de charges enregistrent une croissance de l’ordre de 10% : les achats d’études, locations, primes d’assurance, frais de publicité, publications, relations publiques, frais postaux et de télécommunications.

L’évolution globale des achats et charges externes est constatée notamment dans les très petites communes de moins de 500 habitants (+ 5,6%). Les communes moyennes de 500 à 10 000 habitants enregistrent une hausse plus significative (de + 7% à + 9% en moyenne). A l’inverse, la progression de ce poste est nettement plus réduite dans les communes de plus de 10 000 habitants (de 2,8% à 3,5% en moyenne) en raison notamment des transferts d’actifs aux EPCI en 2001 qui viennent alléger les dépenses d’entretien et de réparation dans les budgets communaux.

Les autres charges de gestion courante représentent 18,5% du total des charges de fonctionnement.

Ce poste s’élève à 10,3 milliards d’euros, en augmentation de 2,2% par rapport à 2001 ; il regroupe trois types de charges : les contingents et participations obligatoires, les subventions versées et les autres charges courantes non financières.

Les contingents et participations obligatoires s’établissent à 3,4 milliards d'euros, soit + 8,1%.

Depuis la suppression des contingents communaux d’aide sociale, hormis quelques opérations résiduelles de régularisation, seule la ville de Paris (1) continue à enregistrer des dépenses au titre de l’aide sociale au profit du département, les autres départements percevant directement cette ressource par le biais de la DGF.

Les communes ont versé 5 milliards d’euros de subventions de fonctionnement en 2002, soit un peu moins que l’année précédente. Plus de la moitié de ces subventions bénéficie à des organismes de droit privé, près d’un tiers aux centres communaux d’action sociale et aux caisses des écoles, le reste étant attribué aux départements et à d’autres collectivités et organismes publics.

(1) Les dispositions des articles L. 2334-7-2 et L. 3334-7-1 ne sont pas applicables à Paris. Le Conseil de Paris fixe les conditions financières de la suppression de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale et de santé du département (article L. 3413-2 du CGCT).

Le volume des subventions d'investissement versées par les communes en 2002, en léger recul également, est beaucoup plus modeste : 564 millions d'euros.

L’histogramme ci-dessous qui analyse la destination des subventions versées par les communes de plus de 3.500 habitants met en évidence l’action sociale comme domaine privilégié d’intervention des communes. Les domaines de la jeunesse et des sports ainsi que la culture sont eux aussi largement subventionnés par les communes.

Après plusieurs années consécutives de baisse, le niveau des charges financières s’était stabilisé en 2001. Celles-ci marquent un nouveau repli de 8,8% en 2002.

Cette évolution, liée à la baisse des taux d’intérêts amorcée à la fin de l’année 2001, s’est trouvée amplifiée par la réduction de la dette à moyen et long terme des communes en 2001 consécutive au transfert aux GFP d’une partie des actifs communaux et des emprunts y afférents.

La baisse qui peut être observée dans toutes les strates de communes s’accroît en fonction de la taille démographique des collectivités : elle s’échelonne ainsi de – 4,9% dans les communes de moins de 500 habitants à –14,5% dans les communes de plus de 100 000 habitants.

Sur la période 1998-2002 les charges de personnel ont progressé au rythme de + 4,4% par an, en moyenne, sous l’effet notamment du GVT, des revalorisations salariales et d’une participation active des communes au dispositif emplois-jeunes. Les achats et charges externes ont dans le même temps augmenté de 3,7% par an, soit un taux supérieur de plus de 2 points à l’indice INSEE des prix à la consommation.

A l’inverse, les charges liées aux participations et subventions ont eu tendance à se réduire : - 3,2% en rythme moyen annuel. La baisse la plus spectaculaire reste celle des charges financières (-6,3% par an). Elle a permis aux communes d’économiser 800 millions d’euros sur 5 ans.

Analyse fonctionnelle

L'analyse des charges de fonctionnement peut être affinée dans les communes de plus de 3 500 habitants qui présentent leur budget à la fois par nature et par fonction.

Les services généraux absorbent 43,6% des crédits de fonctionnement, soit 17,5 milliards d’euros en 2002.

L’urbanisme est l’un des domaines privilégiés de compétence des communes : l’aménagement et les services urbains sont ainsi les plus fortement dotés (6,2 milliards d'euros, soit 15,5% du total des charges).

La collecte et le traitement des ordures ménagères mobilisent plus de 20% des crédits (1,3 milliard d’euros). Les dépenses liées à l’entretien des espaces verts urbains, constituées aux deux-tiers par des charges de personnel, arrivent en 2ème position (1,2 milliard d’euros), suivies de la voirie communale et des routes (910 millions d’euros). Les enveloppes allouées à la propreté urbaine et à l’éclairage public s'élèvent chacune à environ 500 millions d’euros. A noter que les dépenses consacrées à l’environnement sont comparativement beaucoup plus faibles (123 millions d’euros).

La fonction « Enseignement-formation » (11,5%) est dotée de 4,6 milliards d’euros, la moitié étant attribuée directement aux écoles primaires. L'action sociale (9,8%) occupe également une place essentielle dans le budget de fonctionnement des communes. Elle s’exprime notamment par le biais des CCAS et Caisses des Ecoles qui ont été subventionnés par les communes en 2002 à hauteur de 1,6 milliard d’euros.

Les ressources fiscales des communes continuent à progresser

Malgré le recul de la taxe professionnelle, les ressources fiscales des communes continuent à progresser en 2002 : elles s’élèvent en effet à 33,9 milliards d’euros, en hausse globale de 3% par rapport à l'année précédente.

Le produit des impôts locaux votés par les municipalités marque pourtant un repli de 3,1% en 2002 : il passe en effet de 24,2 à 23,4 milliards d’euros.

Comme les années précédentes, cette évolution trouve son origine dans le recul de la taxe professionnelle imputable à la conjonction de deux facteurs :

  • en premier lieu, la poursuite de la réforme de la taxe professionnelle instaurée par la loi de finances pour 1999, qui entre dans sa 4ème année d’application.

Depuis 1999, la part « salaires » dans la base d’imposition de la taxe professionnelle fait l'objet d'un abattement fixe par contribuable et par commune selon un processus visant à la suppression totale de cette part en 2003. Le montant de cet abattement est passé de 152 449 € en 2001 à 914 694 € en 2002.

Toutefois, la perte de recette fiscale consécutive à la réforme donne lieu à une dotation de compensation, laquelle sera intégrée à la DGF à partir de 2004.

  • en second lieu, l’impact de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale qui a conduit de nombreux groupements à opter pour le régime de la taxe professionnelle unique.

En 2002, 3 358 communes supplémentaires ayant perçu en 2001 un produit global de 1,6 milliard d'euros au titre de la taxe professionnelle, sont désormais soumises au régime de la taxe professionnelle unique (TPU).

Sur ces 3 358 communes, 1 168 n’appartenaient à aucun groupement fiscalisé en 2001, 1 712 communes appartenaient à une communauté de communes 4 taxes, 350 communes à un district 4 taxes et 128 communes à une communauté urbaine 4 taxes.

* Sources : Direction Générale des Impôts et Direction Générale des Collectivités Locales

Les communautés d’agglomération, qui comptent 531 communes de plus qu’en 2001, bénéficient de la moitié des transferts financiers opérés lors du passage des communes au régime de la taxe professionnelle unique.

Depuis 1999, les deux facteurs précités (réforme de la taxe professionnelle et extension du régime fiscal de TPU) ont bouleversé la structure de la fiscalité directe. La taxe professionnelle qui représentait alors 44,6% du total des impositions directes votées par les communes a vu sa part s’éroder au fil des ans : elle ne pèse plus que 26% en 2002, se trouvant reléguée à la 3ème place derrière le foncier bâti (39,1%) et la taxe d’habitation (31,8%). Seule la part du foncier non bâti reste beaucoup plus modeste (3,1%).

Ce constat qui s’applique aux produits fiscaux votés par les communes, doit toutefois être relativisé par le fait qu'une partie de la taxe professionnelle transférée aux EPCI est reversée aux communes membres.

Certes, le régime de la taxe professionnelle unique conduit les communes à transférer aux groupements l’intégralité des recettes de taxe professionnelle, les communes continuant de percevoir les seuls impôts ménages. Mais les groupements reversent aux communes une attribution de compensation égale au produit de la taxe professionnelle (perçu avant le passage en TPU), diminué du montant des charges transférées.
En outre, les communes peuvent, dans certains cas, bénéficier d’une dotation de solidarité communautaire. Cette dotation prend notamment en compte la population, le potentiel fiscal et les charges des communes membres.

La croissance des ressources fiscales des communes en 2002 s’explique ainsi en premier lieu par la forte progression de la fiscalité reversée aux communes par les GFP, qui passe de 3,6 à 5,5 milliards d’euros en 2002, soit un bond de 54,6%.

A noter que la dotation de solidarité communautaire représente 604 millions d’euros en 2002, soit 11% du total des reversements, compensant presque à elle seule la baisse des impôts locaux enregistrée en 2002.

Il convient de souligner par ailleurs que le dynamisme des bases d'imposition dont ont bénéficié les collectivités locales en 2002, conjugué à la hausse des taux pratiquée sur les impôts ménages par de nombreuses municipalités, a permis de limiter l’ampleur de cette baisse en maintenant les produits votés à un niveau élevé.

Ainsi, en 2002, en dépit des différentes réformes liées à la taxe professionnelle, les ressources fiscales continuent de représenter plus de la moitié des produits de fonctionnement des communes (53,3%).

La carte ci-dessous illustre néanmoins les disparités de ressources fiscales (en euros par habitant) sur le territoire national.

Les dotations de l’État qui représentent 19,3% des produits de fonctionnement atteignent 12,3 milliards d’euros, en hausse de 2,5% par rapport à 2001.

Le contrat de croissance et de solidarité institué par l’article 57 de la loi de finances pour 1999 pour la période 1999-2001 a été prorogé en 2002. Les principaux concours de l’État continuent donc à progresser en fonction d’un indice composé du taux d’évolution des prix à la consommation (hors tabac) et d’une fraction du taux de croissance du PIB en volume (33% en 2002).

La dotation globale de fonctionnement des communes s’élève à 11,9 milliards d’euros en 2002, soit + 2,4%.

La dotation de solidarité urbaine (592 millions d’euros) et la dotation de solidarité rurale (384 millions d’euros) ont chacune fait l’objet d’une majoration exceptionnelle en 2002.

La dotation de solidarité rurale comprend une part attribuée aux bourgs-centres, destinée à compenser les charges de centralité de ces communes, et une part destinée à la péréquation pour les petites communes ayant de faibles ressources fiscales.

Les subventions et participations se situent quasiment au même niveau que l’année précédente (2,7 milliards d’euros).

Les autres attributions (de péréquation et de compensation notamment) augmentent de 3,4%. La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) qui constitue la variable d’ajustement de l’enveloppe normée des concours financiers de l’État s'élève à 3,3 milliards d'euros, en hausse de 6,4% par rapport à 2001.

La suppression progressive de la part "salaires" dans l’assiette de la taxe professionnelle donne lieu à une compensation de 2,2 milliards d’euros, contre 1,9 milliard d'euros l'année précédente.

L'autofinancement poursuit son repli : - 2,4%

Le résultat net de fonctionnement qui avait régressé de 2,9% en 2001 s’effrite à nouveau en 2002 : -0,9%.

Le ralentissement de la croissance des produits réels de fonctionnement par rapport à celle des charges, dynamisées en 2002 par les achats et charges externes et les charges de personnel, vient réduire le volume de l’autofinancement qui passe de 9,7 à 9,5 milliards d’euros, marquant en 2002 un nouveau repli de 2,4%.

Dernière modification  : 29/09/2016