Analyse du fonctionnement

La hausse des charges réelles est légèrement supérieure à celle enregistrée en 2004
Les produits réels de fonctionnement restent dynamiques
La capacité d’autofinancement des communes se stabilise en 2005

La hausse des charges réelles est légèrement supérieure à celle enregistrée en 2004

Le total des dépenses budgétaires de fonctionnement des communes atteint 59,7 milliards d'euros en 2005, soit une progression annuelle de +3,1% contre +2,5% l’année précédente. Cette plus forte évolution s’explique notamment par un impact moins fort des transferts de dépenses vers les groupements à fiscalité propre (GFP). En effet, le nombre de communes ayant rejoint un GFP en 2005 est 2 fois moins élevé qu’en 2004, exercice qui a marqué le début du ralentissement et au surplus, 88% des communes appartiennent à une structure intercommunale au 1er janvier 2005.

Les opérations budgétaires retracent, entre autres, le transfert des immobilisations aux GFP, en atteste l’augmentation (+8,9%) des charges exceptionnelles, notamment les opérations en capital correspondant aux cessions d’immobilisations et la baisse des dotations à l’amortissement (-24,2%).

Aussi, l’étude de l’évolution des charges réelles, c’est à dire des charges prises en compte pour le calcul de la capacité d’autofinancement à l’exclusion des opérations exceptionnelles de cession d’actif et des dotations à l’amortissement, est plus significative de l’évolution structurelle des dépenses communales.

Ainsi, en 2005, les communes ont connu une hausse de +2,9% de leurs charges réelles contre +2,3% en 2004. On observe donc pratiquement la même augmentation d’une année sur l’autre malgré une baisse de certains postes, notamment les charges financières.

L’évolution des charges de personnel, et dans une moindre mesure celle des achats et charges externes expliquent cette évolution.

Les charges de personnel augmentent plus rapidement que les charges totales.

Avec un montant de 27,9 milliards d’euros en 2005, les charges de personnel constituent le principal poste de charge de fonctionnement des communes. Elles représentent 46,4% des dépenses budgétaires et 50,2% des dépenses réelles.

Les dépenses nettes de personnel, tenant compte des recettes liées à la facturation de personnels mis à disposition d’autres structures, participent pour 49,5% aux dépenses réelles totales en 2005 soit une augmentation de 0,5 point par rapport à 2004.

Elles ont augmenté de 3,9% en 2005 par rapport à 2004, soit légèrement plus que la hausse constatée en 2003.

Les dépenses des communes de moins de 10.000 habitants progressent plus rapidement que la moyenne (+4,8% contre +3,9% pour la moyenne).

Toutefois, le poids des frais de personnel dans les dépenses budgétaires totales de ces communes est de 41,6%.

Ce sont donc les communes de plus de 10.000 habitants, aux services municipaux plus développés et diversifiés, qui contribuent le plus fortement aux dépenses de personnel. Elles représentent jusqu’à 51,8% du total des dépenses pour les communes dont la population est comprise entre 20.000 et 50.000 habitants. Outre mer, le ratio s’élève à près de 54%.

L’évolution des charges de personnel est pour partie due à une progression mécanique induite par la revalorisation de 1,8% du point d’indice de la fonction publique et à l’impact du glissement vieillesse technicité (GVT).

A l’intérieur de ce poste, le montant des rémunérations principales a augmenté de 3,3% par rapport à 2004. Les frais de personnel extérieur à la collectivité ont quant à eux augmenté de 5,5%, soit légèrement moins qu’en 2004 (6,6%).

A contrario, les dépenses liées aux emplois d’insertion continuent leur décrue. Les rémunérations liées aux emplois jeunes reculent de près de 40% et celles attribuées à d’autres emplois d’insertion diminuent de 8,3%.

Les charges externes connaissent aussi une progression soutenue.

Les achats et charges externes, avec un montant de près de 14 milliards d’euros, représentent le second poste de dépense des communes, soit 23,3% du total des dépenses budgétaires et 25,2% des dépenses réelles. Si leur proportion dans les dépenses budgétaires totales reste inchangée, elles n’en augmentent pas moins de 3,4% entre 2004 et 2005. Cette évolution est du même ordre de grandeur que celle enregistrée entre 2003 et 2004.

Ce type de charge n’a pas le même poids dans les dépenses budgétaires totales selon la taille de la commune. En effet, pour les communes de moins de 10.000 habitants, les achats et charges externes représentent encore 27,6% des dépenses alors que par exemple pour les communes de plus de 100.000 habitants, cette part se limite à 18,7%.

Les autres charges de gestion courantes sont maîtrisées entre 2004 et 2005.

Les autres charges de gestion courante s’élevent à 10,3 milliards d’euros en 2005, soit quasiment le même montant qu’en 2004. Ce poste représente 17,7% des dépenses budgétaires et 18,6% des dépenses réelles. Il regroupe trois types de charges : les contingents et participations obligatoires, les subventions versées et les autres charges courantes non financières.

Les dépenses au titre des contingents et participations enregistrent une baisse plus accentuée qu’en 2004 pour s’établir à près de 3 Mds d’euros. Cette baisse est valable pour toutes les catégories de communes. Elle traduit dans une certaine mesure la substitution des GFP aux communes pour ce type de charges.

Par contre, la part de ce poste dans le total des charges est très variable selon la taille de la collectivité. Ainsi, pour les communes de moins de 10.000 habitants, les contingents et participations obligatoires représentent 7,2% des charges contre 5% en moyenne. En effet, les syndicats (environ 15.000) sont beaucoup plus présents en zone rurale et les plus petites communes y adhèrent encore en nombre.

Les communes appartenant aux autres strates de population présentent des ratios très inférieurs à la moyenne, de l’ordre de 2 à 3%. Paris est une exception notoire. En effet, la part de ce type de dépenses dans le total des charges est de 13,9%, notamment à cause des dépenses au titre de l’aide sociale au profit du département que la capitale est la seule à enregistrer, les autres départements percevant cette ressource directement par le biais de la DGF.

Les subventions versées par les communes atteignent en 2005 un montant de près de 6 Mds, soit une hausse de 2% par rapport à 2004. Cette augmentation est la résultante d’une évolution différente des 3 types de subventions versées par les communes. Les subventions d’investissement, qui représentent 7% du total versé, augmentent de 8% alors que, dans le même temps, les fonds de concours, soit 3% des dépenses au titre des subventions, baissent de près de 10%. Les subventions de fonctionnement, plus gros poste avec 90% des dépenses, augmentent de près de 2%.

Les organismes de droit privé sont les premiers bénéficiaires de ces subventions. Près de 53% du total leur est attribué. La sphère communale, constituée en majorité par les centres communaux d’action sociale, les caisses des écoles, mais aussi d’autres communes et établissements publics locaux ainsi que les groupements de collectivité est le second bénéficiaire avec 38% du total.

Les charges financières poursuivent leur décrue mais selon un rythme moins soutenu.

Les charges financières s’élèvent à 2,1 milliards d’euros en 2005. Elles représentent 3,8% des dépenses réelles. Elles sont en baisse de 4% par rapport à 2004. Toutes les strates de communes connaissent un recul de leurs charges financières. Les communes de moins de 10.000 habitants et celles de plus de 100.000 voient cependant leurs charges financières diminuer de façon moindre par rapport à la moyenne.

La diminution est toutefois moins marquée que l’année précédente (-9,6% en 2004) même si le niveau élevé des opérations de refinancement traduit une gestion active de la dette par les municipalités. En effet, la moindre réduction de l’encours des dettes communales, par le biais des transferts aux structures intercommunales, et la reprise de l’endettement constatée en 2004 contribuent à augmenter ce type de charges.

Les produits réels de fonctionnement restent dynamiques

Le total des recettes budgétaires de fonctionnement des communes s’élève pour 2005 à près de 68,5 Mds d’euros, soit une hausse de 2,9%. Le dynamisme des recettes est donc toujours marqué. Il se vérifie aussi sur les recettes réelles qui augmentent de 2,6% entre 2004 et 2005.

Les produits des services du domaine et ventes diverses, avec près de 4 milliards de recettes enregistrées, augmentent de 2,2%.

Les redevances et droits des services périscolaires et d’enseignement ainsi que les droits de stationnement et de location sur la voie publique augmentent plus rapidement que la moyenne avec une croissance de 4,5% entre 2004 et 2005. Par contre, les recettes liées à la redevance d’enlèvement des ordures ménagères diminuent de 10,2%. Cette diminution, consécutive au transfert de cette compétence vers les GFP, est néanmoins plus faible qu’en 2004 (- 16,4%).

Les autres produits de gestion courante augmentent de 2,5% en 2005, s’établissant à 2,3 milliards d’euros. Les revenus des immeubles, qui représentent 58% de ces produits, s’apprécient de 3,8%. Les redevances versées par les fermiers et concessionnaires, deuxième plus important poste avec 19% du total, restent stables alors que les produits divers, troisième poste avec 15% du total, diminuent de 8,1%.

La tendance haussière des ressources fiscales se confirme en 2005.

Les recettes fiscales s’élèvent en 2005 à 37,4 Mds d’euros. Elles représentent 54,5% des produits budgétaires de fonctionnement des communes et 57% de leurs produits réels.

En 2005, les ressources fiscales augmentent de 3,8%, confirmant le dynamisme enclenché en 2004. Toutefois, les produits de la fiscalité indirecte augmentent plus rapidement que ceux issus de la fiscalité directe.

Le produit de la fiscalité directe augmente ainsi de 2,9% entre 2004 et 2005 sous l’effet principal de la croissance des bases d’imposition des trois taxes sur les ménages (par ordre d’importance : la taxe sur le foncier bâti, la taxe d’habitation et la taxe sur le foncier non bâti). Les bases de la taxe d’habitation, par exemple, ont cru de +3,9% du fait notamment d’une revalorisation des valeurs locatives de 1,8%. Les taux d’imposition ont aussi augmenté, mais modéremment, de 1,1% contre 1,3% l’année précédente.

En conséquence, la part des 3 taxes ménagères dans la fiscalité directe totale augmente. Elles représentent 82,2% des recettes fiscales directes des communes contre 81% en 2004.

Corolaire de cette évolution, la part de la taxe professionnelle diminue à 17,8% de la fiscalité directe totale contre 19% en 2004. Les recettes liées à la taxe professionnelle continuent donc à se replier mais dans des proportions moindres. Elles baissent ainsi de 3,6% entre 2004 et 2005. Ce recul s’explique par la poursuite de la mise en place de GFP à TPU mais aussi par une faible croissance des bases, la plus faible depuis 10 ans.

Toutefois, les communes peuvent, lorqu’elles sont membres d’un GFP à TPU, percevoir indirectement, par le biais de la fiscalité reversée, de nouvelles ressources.

En effet, la mise en place de la taxe professionnelle unique a conduit les communes à transférer l’intégralité des recettes liées à la taxe professionnelle. Mais les groupements reversent aux communes une attribution de compensation égale au produit de la taxe professionnelle (perçu avant le passage en TPU), diminué du montant des charges transférées.

De plus, les communes peuvent, dans certains cas, bénéficier d’une dotation de solidarité communautaire versée par les groupements. Cette dotation prend en compte, notamment, la population, le potentiel fiscal et les charges des communes membres.

La fiscalité reversée augmente de 6% entre 2004 et 2005. Cette évolution est consécutive à la progression du nombre de communes membres d’un groupement et à l’extension du régime de la taxe professionnelle unique.

Les recettes liées à la fiscalité indirecte augmentent de 6% entre 2004 et 2005. Cette hausse est le double de celle de l’année précédente.

Elle résulte, principalement du dynamisme des autres taxes (+15%) et en particulier la taxe additionnelle aux droits de mutation ou à la taxe de publicité foncière.

A l’inverse, les recettes issues de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères stagnent par rapport à l’année précédente (-1,4%). Ces recettes avaient chuté de 30% en 2003 et de 12,4% en 2004. Cette rupture dans la baisse de ce produit s’explique par le ralentissement du transfert de compétence relatif à l’enlèvement des ordures ménagères aux GFP.

Les concours financiers de l’Etat restent stables.

Les concours financiers de l’Etat aux collectivités locales font l’objet d’une réforme instituée en deux phases successives.

Tout d’abord, la loi de finance pour 2004 a modifié l’architecture des concours de l’Etat en élargissant le périmètre de la DGF par intégration de différentes compensations percues par les communes.

La loi de finance pour 2005 met en œuvre la seconde partie de la réforme. Elle vise à renforcer l’effet de la péréquation dans les règles de répartition des dotations. Elle établit notamment des mécanismes de garantie spécifiques de progression pour les communes appartenant aux zones ciblées par la péréquation. Elle introduit également des critères objectifs pour le calcul de la dotation forfaitaire. Elle comprend désormais une dotation de base variant de 60 à 120 euros par habitant en fonction croissante de la taille des communes et une dotation proportionnelle à la superficie de la commune à raison de 3 euros par hectare.

En 2005, les dotations de l’Etat aux communes s’élevent à 15,7 milliards d’euros. La DGF représente à elle seule 97% de ce montant et augmente de 2,5% entre 2004 et 2005. Cette évolution est due à l’appréciation du volet dotation forfaitaire d’aménagement, conformément à la volonté de renforcer la péréquation par la répartition des dotations. La fraction dotation forfaitaire, quant à elle, est en hausse de 0,8%. Elle s’établit à 13,4 Mds d’euros, soit 86% des dotations totales.

Pour cerner l’ensemble des concours de l’Etat, il convient d’ajouter aux dotations les autres attributions. Ces dernières chutent de 3% suite aux effets de la réforme de 2004.

Au total, les concours financiers de l’Etat augmentent de 1,7% entre 2004 et 2005, soit le rythme annuel de l’inflation.

Le montant des subventions et participations diminue de 3% par raport à 2004. Cette évolution résulte principalement de la sortie progressive du dispositif « emplois jeunes » qui se traduit par une baisse de 45% des participations versées par l’Etat. Elle est à rapprocher de la baisse du volume des rémunérations attribuées par les communes à des emplois jeunes.

La capacité d’autofinancement des communes se stabilise en 2005

Bien que la croissance relative des charges budgétaires (+ 3,1%) ait été supérieure à celle des produits (+2,9%), le résultat net de fonctionnement enregistre entre 2004 et 2005 une augmentation de +2,01%, s’établissant à 8,8 milliards d’euros. Cette évolution est due à l’amélioration du résultat courant non financier sous l’effet d’une hausse des reprises sur provision et à l’appréciation du résultat financier due à la baisse des charges financières conjuguée à une hausse des produits du même type.

S’agissant de la progression des charges (+2,2%) et des recettes (+2,1%) réelles de fonctionnement, le différentiel de progression est quasiment nul. L’autofinancement progresse dans ces conditions de 1,3% pour s’établir à 10,6 milliards d’euros. Cette augmentation est légèrement inférieure à celle enregistrée entre 2003 et 2004 (+1,7%).

Le dynamisme confirmé des ressources propres des communes (produit des services du domaine et de la fiscalité) a contribué à une appréciation de l’autofinancement des communes. Cependant, celle-ci s’est ralentie par rapport à 2004, conséquence de l’augmentation des dépenses de personnel et de celle des achats et charges externes.

Dernière modification  : 29/09/2016