Analyse du fonctionnement

Les comptes 2001 des communes
 
Les synthèses nationales : évolution de 1997 à 2001  
 
Les synthèses nationales : détails par strate démographique en 2001  
 

La croissance des produits et des charges reste modérée
Les charges de personnel augmentent de 3,8%
La structure de la fiscalité directe se transforme
L'autofinancement se maintient à un niveau élevé

La croissance des produits et des charges reste modérée

Les charges de fonctionnement 2001 des communes s'élèvent à 56,3 milliards d'euros, en hausse de 6,5 % par rapport à 2000.

Il convient toutefois de relativiser l'ampleur de cette variation, liée en grande partie à des opérations à caractère exceptionnel. L'année 2001 est en effet marquée par de nombreux transferts d'actifs aux GFP.

En effet, dans le cadre de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, plusieurs grandes villes, dont Marseille et Nantes, ont choisi de transférer aux communautés urbaines une partie des compétences exercées jusqu'ici à l'échelon communal.

Ce transfert de compétences s'est matérialisé par le transfert d'une partie des actifs de ces communes. Ces opérations viennent gonfler le montant des charges exceptionnelles et des produits exceptionnels de l’exercice 2001. Elles n'ont toutefois pas d'impact sur le résultat de fonctionnement.

Si l'on neutralise l'incidence des cessions d'actifs, la hausse des charges de fonctionnement en 2001 est ramenée à 1,7%, contre + 0,5% en 2000.

L'impact de ces opérations de cessions se retrouve également au niveau des produits de fonctionnement qui atteignent 64,4 milliards d'euros en 2001. Hors cessions d'actifs, leur progression est limitée à 1,1%, contre + 0,5% en 2000.

Les charges de personnel augmentent de 3,8%

Les charges de personnel s'élèvent en 2001 à 24,2 milliards d'euros. Ces charges absorbent près de la moitié du budget de fonctionnement des communes. Leur poids relatif s'est renforcé d'1 point en 2001 : il représente désormais 46,3% du total des charges.

Pour la 2ème année consécutive, les charges de personnel progressent de façon modérée (+ 3,8%, contre + 3,6% en 2000) alors que leur croissance avait atteint 5,3% en 1999.

Seules les communes moyennes (de 500 à 10 000 habitants) enregistrent des taux de progression supérieurs à 5%.

A l'inverse, pour les villes de plus de 100 000 habitants la hausse est limitée à 2,6% en 2001.

Plusieurs facteurs continuent de dynamiser ce poste de charges :

  • le glissement vieillesse technicité (GVT) qui, du fait de l’avancement des agents de la fonction publique, majore automatiquement la masse salariale ;
  • l’augmentation du point d’indice de la fonction publique en 2001 (+0,5% au 1er mai et +0,7% au 1er novembre) ;
  • une nouvelle augmentation de 0,5 point du taux de cotisation employeur à la CNRACL ;
  • le renforcement de la contribution des communes au dispositif « emplois jeunes ». Les dépenses engagées à ce titre (hors charges sociales) atteignent près de 452 millions d'euros en 2001, soit une hausse de 12,4% par rapport à 2000.

La hausse des charges de personnel en 2001 se trouve toutefois atténuée par les transferts de personnels communaux vers les groupements à fiscalité propre dans le cadre des transferts de compétences aux EPCI.

Les achats et charges externes qui constituent le deuxième poste de dépenses (23,7% du total des charges de fonctionnement) se maintiennent au même niveau que l’année précédente : 12,4 milliards d’euros. Ils évoluent en effet de –0,1% contre + 6,2% en 2000.

Cette stagnation s’explique par le recul des dépenses d'entretien et de réparation (- 2,5%) et des frais de publicité, publications, relations publiques (-7,8%) ; ces deux postes avaient fortement progressé en 2000.

Le poids des autres charges de gestion courante, dans le total des charges de fonctionnement continue de décroître, passant de 19,9% à 19,2%.

Ce poste qui s’élève à 10,0 milliards d’euros en 2001, regroupe trois types de charges : les contingents et participations obligatoires, les subventions versées et les autres charges courantes non financières.

Les contingents et participations ne représentent plus que 3,2 milliards d'euros en 2001. La réforme des circuits de financement de l’aide sociale, prévue par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle, avait réduit de 30% le volume des contingents et participations en 2000. Ces derniers accusent une nouvelle baisse de 8,7% en 2001.

Les contingents d’aide sociale versés par les communes aux départements ont en effet été supprimés, l’enveloppe de DGF allouée à ce titre par l’État aux communes étant désormais directement attribuée aux départements.

Les communes ont versé 5,1 milliards d’euros de subventions de fonctionnement en 2001. Plus de la moitié de ces subventions bénéficie à des organismes de droit privé, un peu plus d’un quart aux centres communaux d’action sociale et aux caisses des écoles, le reste étant attribué aux départements et à d’autres collectivités et organismes publics.

Le volume des subventions d'investissement versées par les communes est beaucoup plus modeste : 583 millions d'euros en 2001.

Dans un contexte un peu moins favorable qu'en 1999 et 2000, le niveau des charges financières se stabilise à 3 milliards d’euros en 2001 (+0,3%), après plusieurs années consécutives de baisse (-10,2% en 1998, -7,9% en 1999, - 8,6% en 2000).

Contrairement aux années précédentes, l’encours de la dette à moyen et long terme des communes n’a pas diminué en 2000.

Toutefois, les communes de plus de 100 000 habitants dont l’endettement avait régressé de 4,7% en 2000 enregistrent une baisse de leurs charges financières de 3% en 2001.

Analyse fonctionnelle

L'analyse des charges de fonctionnement peut être affinée dans les communes de plus de 3 500 habitants qui sont tenues de présenter leur budget à la fois par nature et par fonction.

Les services généraux absorbent près de la moitié des crédits de fonctionnement, soit 19,2 milliards d’euros.

L'aménagement urbain est le secteur le plus fortement doté : il représente 15,2% du total des charges (hors cessions d'actif), soit près de 6 milliards d'euros. L'enseignement (9,9%) et l'action sociale (8,5%) occupent également une place privilégiée dans le budget de fonctionnement des communes.

La structure de la fiscalité directe se transforme

Les ressources fiscales s’élèvent à 32,9 milliards d’euros en 2001. Elles représentent 54,5% du total des produits de fonctionnement (hors cessions d’actifs) et progressent de 5,8% par rapport à l'année précédente.

Les impôts locaux qui avaient diminué globalement de 5,1% en 2000 connaissent un nouveau repli de 5,9% en 2001 ; ils s'élèvent désormais à 24,2 milliards d’euros.

Cette évolution est liée à la taxe professionnelle qui subit une nouvelle érosion en 2001 de près de 2 milliards d'euros.

Ce recul, qui affecte plus particulièrement les communes de plus de 10 000 habitants, s'explique en premier lieu par la réforme de la taxe professionnelle instaurée par la loi de finances pour 1999, qui entre dans sa 3ème année d'application. La part « salaires » dans la base d’imposition de la taxe professionnelle fait depuis cette date l'objet d'un abattement fixe par contribuable et par commune selon un processus visant à la suppression totale de cette part en 2003. Le montant de cet abattement qui était de 15 245 € en 1999 puis de 45 735 € en 2000, est passé à 152 449 € en 2001.

La perte de recette fiscale consécutive à la réforme donne lieu à une dotation de compensation, laquelle sera intégrée à la DGF à partir de 2004.

Le recul de la taxe professionnelle dans les produits fiscaux votés par les communes s'explique en second lieu par le succès remporté auprès d'un nombre croissant de groupements par la formule de la taxe professionnelle unique.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, a favorisé, par des mesures financières, l'adoption de ce régime fiscal.

En 2000, les communes avaient déjà transféré aux groupements fiscalisés près d’un cinquième du produit de la taxe professionnelle. En 2001, 2 416 nouvelles communes, qui avaient perçu 1,7 milliard d'euros au titre de la taxe professionnelle en 2000, sont désormais soumises au régime de la taxe professionnelle unique (TPU).

Sur ces 2 416 communes, 695 n’appartenaient à aucun groupement fiscalisé en 2000, 1 257 communes appartenaient à une communauté de communes 4 taxes, 409 communes à un district 4 taxes et 55 communes à une communauté urbaine 4 taxes.

Communes ayant transféré en 2001 leur taxe professionnelle à un groupement à fiscalité propre *

Nombre
de communes
en 2000

Groupement
à fiscalité
propre 2000

produit TP 2000

Nombre
de
communes
en 2001

(en millions
d'euros)

204

hors GFP

450

532

174

communautés
de communes

217

154

districts

401

532

total

1 069

487

hors GFP

118

1 807

1 083

communautés
de communes

148

237
districts
71

1 807

total

337

1

hors GFP

0,0

19

18

districts

9

19

total

9

3
hors GFP
18,2

58

55

communautés
urbaines

220

58

total

238

2 416

Total général

1 652

2 416

* Sources : Direction Générale des Impôts / Direction Générale des Collectivités Locales

Avec plus d'1 milliard d'euros transféré, ce sont les communautés d’agglomération qui ont à nouveau bénéficié des transferts financiers les plus importants.

Dans les communes qui en 2000 étaient membres d'un groupement fiscalisé 4 taxes et qui ont adhéré en 2001 à un groupement à TPU, les taux des impôts ménages progressent plus vite que dans les autres communes. En effet, ces communes ont répercuté dans les taux 2001 la part qui revenait au groupement avant le passage en TPU. Cette mesure, qui n'affecte pas la pression fiscale sur le contribuable, permet néanmoins aux communes qui en bénéficient de dégager des ressources supplémentaires.

Sous l’effet de la réforme de la taxe professionnelle et de l’extension du régime de la taxe professionnelle unique, la structure de la fiscalité directe subit de profondes modifications. La taxe professionnelle ne représente plus que 32,9% du total des impositions directes votées par les communes contre 38,7 % en 2000 et 44,6% en 1999. C’est désormais la taxe sur le foncier bâti qui occupe la 1ère place (35,5%). La part de la taxe d’habitation passe de 26% à 28,6%. Le poids du foncier non bâti reste beaucoup plus modeste (3%).

Ce constat doit toutefois être relativisé par le fait qu'une partie de la taxe professionnelle transférée aux EPCI est reversée aux communes membres.

Le montant de la fiscalité reversée s’élève en 2001 à 3,6 milliards d’euros.

Certes, le régime de la taxe professionnelle unique conduit les communes à transférer aux groupements l’intégralité des recettes de taxe professionnelle, les communes continuant de percevoir les impôts ménages. Mais les groupements reversent aux communes une attribution de compensation égale au produit de la taxe professionnelle (perçu avant le passage en TPU), diminué du montant des charges transférées.

En outre, les communes peuvent, dans certains cas, bénéficier d’une dotation de solidarité communautaire. Cette dotation prend notamment en compte la population, le potentiel fiscal et les charges des communes membres.

L’attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire sont retracées au sein du compte 732 « fiscalité reversée » créé en 2001. Auparavant, les reversements effectués par les groupements étaient comptabilisés soit au crédit du compte 731 « impôts locaux », soit au crédit du compte 7475 "participations - groupements de collectivités".

Les dotations de l’État qui représentent 19,8% des produits de fonctionnement, s’élèvent en 2001 à près de 12 milliards d’euros, en hausse de 0,7% par rapport à 2000.

Dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité passé entre l’État et les collectivités locales pour la période 1999-2001, l’État s’est engagé à faire évoluer les principaux concours versés aux collectivités locales en fonction d’un indice composé du taux d’évolution des prix à la consommation (hors tabac) et d’une fraction du taux de croissance du PIB en volume : 20% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001 (article 57 de la loi de finances pour 1999).

La dotation globale de fonctionnement qui du fait de la suppression des contingents communaux d’aide sociale avait accusé une baisse de 11,6% en 2000 progresse à nouveau en 2001, mais de façon très modérée : + 0,8%. La DGF des communes passe ainsi de 11,5 à 11,6 milliards d’euros.

Les subventions et participations avaient connu une croissance exceptionnelle en 2000 (+ 71%) du fait des reversements de fiscalité effectués par les groupements fiscalisés à leurs communes membres au titre de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire. Ces reversements sont désormais comptabilisés au compte 732 "Fiscalité reversée" ; ce poste se réduit donc considérablement en 2001 : - 32,2%.

Après une hausse de 15,4% en 2000, la croissance des autres attributions (de péréquation et de compensation notamment) se ralentit en 2001: + 2,8%.

La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui constitue la variable d’ajustement de l’enveloppe normée mise en œuvre dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité 1999-2001, s'élève à 3,1 milliards d'euros soit 316 millions d’euros de plus qu'en 2000.

En effet, la suppression progressive de la part "salaires" dans l’assiette de la taxe professionnelle donne lieu à une compensation de 1,9 milliard d’euros, contre 1,5 milliard d'euros l'année précédente.

La suppression de la REI (réduction pour embauche ou investissement), en revanche, limite le montant de la compensation REI de 2001 à un niveau analogue à celui de 2000, soit 25 millions d'euros seulement.

L'autofinancement se maintient à un niveau élevé

Le résultat net de fonctionnement 2001 s’établit à 8,1 milliards d’euros, en léger repli par rapport à 2000 (- 2,9%).

De 1997 à 2000, la croissance des produits réels de fonctionnement avait été plus rapide que celle des charges réelles de fonctionnement, d'où une capacité d'autofinancement en constante augmentation. Le rythme de progression de la CAF tendait toutefois à décélérer : + 12,5% en 1998, + 7,5% en 1999 et + 1,9% en 2000.

La CAF cesse de progresser en 2001 et connaît même un léger tassement (-97 millions d'euros, soit -1%). La hausse des charges réelles de fonctionnement (+1,5%) a en effet été un peu plus forte que celle des produits réels de fonctionnement (+1,1%) en raison notamment de la croissance de 3,8% des charges de personnel et de la stabilisation des charges financières après plusieurs années consécutives de baisse.

La capacité d’autofinancement atteint néanmoins 9,7 milliard d’euros, soit un niveau très proche de celui enregistré en 2000 et représente 38,3% du total des ressources d'investissement (contre 39,6% en 2000).

Dernière modification  : 29/09/2016