L'urbanisme de projet

Les réformes issues des travaux de la démarche « Pour un urbanisme de projet »

Plusieurs réformes importantes, issues des travaux de la démarche « Pour un urbanisme de projet »  initiée par le ministère de l’écologie, ont permis de simplifier et d’adapter le code de l’urbanisme. Les trois objectifs de cette démarche étaient les suivants :

  • Répondre aux enjeux du Grenelle et aux défis environnementaux : lutte contre l’étalement urbain, résultant notamment d’une absence de projets « pensés » et organisés en amont, et densification du bâti ; utilisation des friches, des dents creuses et des zones sous-urbanisées ; intégration de l’aménagement et des réseaux de transport dans une optique de développement durable ; prise en compte des continuités écologiques.
  • Promouvoir l'offre de logement : faciliter la production de logement notamment en zone tendue ; réguler l’économie foncière et favoriser les opérations maitrisées.
  • Passer d'une logique de normes à une culture de projet : faciliter la réalisation de projets urbains ; simplifier et coordonner les procédures.

Ces objectifs ont été traduits à travers les ordonnances issues de l’article 25 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle II ».

La réforme des procédures d'évolution des documents d'urbanisme

Il s’agit de clarifier et de simplifier les procédures d’élaboration, d’approbation, d’évaluation, de modifications et de révisions des documents d’urbanisme.

L'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme a été publiée au Journal officiel le 6 janvier 2012. Elle entrera en vigueur « au plus tard le 1er janvier 2013 » mais des aménagements sont prévus.

Cette ordonnance porte sur les procédures d'élaboration et d'évolution des schémas de cohérence territoriale (Scot), des plans locaux d'urbanisme (PLU) et des cartes communales. L'effort de clarification s'est en particulier traduit par la mise en place pour les Scot et les PLU, selon un plan implicite identique, de dispositions propres à chaque procédure d'évolution de ces documents (révision, modification, modification simplifiée et mise en compatibilité par une déclaration d'utilité publique ou une déclaration de projet ou avec un autre document) afin de permettre de définir nettement le champ d'application de chacune des procédures et ses modalités de déroulement.

Les modifications communes

L'article 1er de l'ordonnance modifie les dispositions communes applicables à l'élaboration des Scot et des PLU. L'article L.121-2 du Code de l'urbanisme est ainsi modifié afin de préciser davantage ce que le préfet doit porter à la connaissance des communes et des groupements de communes lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Il prévoit en particulier que ce qui doit être porté à la connaissance est le cadre législatif et réglementaire à respecter, ainsi que les projets des collectivités territoriales et de l'Etat en cours d'élaboration ou existants. L'article L.121-4 du Code de l'urbanisme est également modifié afin de préciser quelles sont les personnes associées à l'élaboration de ces documents d'urbanisme.

Les modifications spécifiques aux Scot

L'article 2 de l'ordonnance clarifie et simplifie les procédures d'élaboration et d'évolution des Scot.

Il crée en particulier dans le Code de l'urbanisme un article L.122-11-1 précisant les conditions dans lesquelles la révision, la mise en compatibilité et la modification du schéma deviennent exécutoires. "Le schéma de cohérence territoriale est publié et transmis au préfet dans les conditions définies aux articles L.2131-1 et L.2131-2 du Code général des collectivités territoriales. Il est exécutoire deux mois après sa transmission au préfet", prévoit cet article qui détaille les conditions dans lesquelles, dans ce délai de deux mois, le préfet notifie par lettre motivée à l'établissement public prévu aux articles L.122-4 et L.122-4-1 du Code de l'urbanisme les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au schéma.

L'article L.122-13 du Code de l'urbanisme est pour sa part entièrement réécrit et précise désormais les obligations d'évaluation des résultats de la mise en œuvre du Scot : "Six ans au plus après la délibération portant approbation du schéma de cohérence territoriale, la dernière délibération portant révision complète de ce schéma, ou de la délibération ayant décidé son maintien en vigueur en application du présent article, l'établissement public prévu aux articles L.122-4 et L.122-4-1 procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment en matière d'environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de l'espace et d'implantations commerciales et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète".

Les XIV à XIX de l'article 2 de l'ordonnance réforment les procédures d'évolution des Scot afin de les simplifier et de les clarifier, en particulier par la création de nouvelles dispositions permettant de séparer chacune des procédures. Comme cela est déjà le cas dans le droit actuel, la révision du schéma doit être utilisée chaque fois que l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) envisage des changements importants portant sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durables (Padd). La nouveauté réside dans l'extension du champ d'application de la révision dans deux cas : lorsqu'il s'agit de modifier les dispositions relatives à la protection des espaces fragiles (article L.122-1-5) et lorsque les modifications ont pour effet de diminuer l'objectif global concernant l'offre de logements nouveaux (article L.122-1-7).

Trois articles régissant les procédures de modification des Scot sont créés :

 L'article L.122-14-1 détaille les dispositions communes à ces procédures. L'article L.122-14-2 concerne la procédure de droit commun, pour laquelle une enquête publique est nécessaire. Comme l’indique le rapport de l’ordonnance "Son champ d'application a été redéfini compte tenu de la création d'une procédure de modification simplifiée. Il est ainsi prévu qu'elle doit être utilisée lorsque la modification porte sur les orientations générales définies par le document d'orientation et d'objectifs, à l'habitat, aux transports et déplacements, aux implantations commerciales, à la programmation des équipements publics, aux zones de montagne et au schéma de mise en valeur de la mer."  Enfin, l'article L.122-14-3 met en place une procédure de modification simplifiée, qui ne nécessite qu'une simple mise à disposition du public durant un mois (sur laquelle il faudra être particulièrement attentif, notamment sur la notion d’erreur matérielle).

L'ordonnance modifie l'article L.122-16 du Code de l'urbanisme concernant la mise en compatibilité des Scot. "Lorsqu'un schéma de cohérence territoriale doit être rendu compatible avec une directive territoriale d'aménagement ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un projet d'intérêt général postérieur à son approbation, le préfet en informe l'établissement public prévu aux articles L.122-4 et L.122-4-1". La procédure prévue dans le code actuel a été reprise, toutefois le délai qui était accordé à l'établissement public pour faire connaître au préfet son intention d'opérer la mise en compatibilité est réduit et passe de trois à deux mois. Il en est de même du délai accordé à l'établissement public pour prendre la délibération approuvant la mise en compatibilité du schéma qui passe de 24 mois à un an".

Les modifications spécifiques aux PLU

L'article 3 de l'ordonnance porte sur les PLU. Le I modifie l'article L.123-1 du code de l'urbanisme pour, comme l’indique le rapport, "préciser quelles sont les conséquences juridiques et les obligations qui résultent d'un changement de périmètre d'une commune dotée d'un PLU ou du changement de périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de PLU". Il s’agit essentiellement de répondre aux conséquences de la rationalisation de la carte intercommunale prévue par les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

Les II à VI "procèdent à des ajustements de la procédure d'élaboration" de ces documents comme le précise le rapport. Un article L.123-12-2 est créé. Il précise, dans cette partie du code de l’urbanisme, les obligations d'évaluation des résultats de la mise en œuvre du PLU soumis à évaluation environnementale. Cette disposition, qui  figurait auparavant à l'article 123-13-1, a été déplacée "afin de permettre la cohérence et la lisibilité des dispositions relatives à l'évaluation et aux procédures d'évolution des PLU", souligne le rapport. L'article L.123-13 est modifié de façon à ce qu'il ne régisse plus que la procédure de révision du PLU. Le déroulement de cette procédure n'est pas modifié : il s'agit de celui de la procédure d'élaboration du PLU, comme l’indique le rapport.

Concernant la modification des PLU, trois articles sont créés par l'ordonnance :

 L'article L.123-13-1 précise les dispositions communes aux deux procédures de modification des PLU ; l'article L.123-13-2 précise le champ d'application de la modification de droit commun pour laquelle une enquête publique doit être effectuée. Désormais cette procédure s'applique pour les modifications qui ont pour effet soit de majorer de plus de 20% les possibilités de construction résultant dans une zone de l'application de l'ensemble des règles du plan, soit de diminuer ces possibilités de construire, soit de réduire une zone urbaine ou à urbaniser, comme le détaille le rapport. Enfin, l'article L.123-13-3, relatif à la modification simplifiée, étend son champ d'application aux modifications du règlement et des orientations d'aménagement et de programmation qui n'entrent pas dans le champ d'application de la modification de droit commun ainsi qu'à la rectification d'une erreur matérielle. Les articles L.123-14, L.123-14-1 et L.123-14-2 portent respectivement sur les champs d'application de la mise en compatibilité d'un plan avec un projet présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général ou avec un autre document et sur les dispositions communes à ces mises en compatibilité.

L'article 4 de l'ordonnance met en place une procédure de modification simplifiée pour les cartes communales, dont le champ d'application est limité à la rectification d'une erreur matérielle, tandis que l'article 5 concerne les majorations des possibilités de construire visant à favoriser la construction de logements sociaux et la réalisation de constructions écologiquement performantes. L'article 6 procède pour sa part à une réécriture et une clarification de l'article L.300-2 du Code de l'urbanisme relatif à la concertation et désormais divisé en quatre parties. Quant aux articles 7 à 18, ils tirent les conséquences des changements de numérotation imposés par la réforme des procédures d'élaboration et d'évolution des documents d'urbanisme en procédant aux changements de référence nécessaires dans les livres Ier et III du Code de l'urbanisme, et dans les autres codes impactés.

La réforme du régime des autorisations d'urbanisme

L’ordonnance n° 2011-1916 du 22 décembre 2011 et son décret d’application n°2012-274 du 28 février 2012 apportent un certain nombre de corrections au régime du permis de construire et des autres autorisations d’urbanisme en visant à simplifier les procédures et à faciliter la production de logement, sans toutefois procéder à une remise en cause des principes fondamentaux du régime en vigueur depuis 1er octobre 2007.

Cette réforme a essentiellement pour finalité de simplifier la conduite des projets des aménageurs.

Il s’agit, à titre d’exemple d’harmoniser les délais d’instruction pour les projets situés en périmètres de monuments historiques ou en sites classés, ou de clarifier le champ de la déclaration préalable et du permis d’aménager en matière de lotissement. Les autres mesures permettent de clarifier ou sécuriser certaines dispositions relatives au permis de construire dont l'application pose aujourd'hui des difficultés. La délivrance du permis de construire concomitamment à la délivrance du permis d’aménager devrait notamment permettre d’accélérer le montage des projets. Deux dispositions nécessitent d’être précisées :

L'accélération des projets d'établissement recevant du public (ERP)

Le permis de construire peut être accordé même si l’ensemble des aménagements intérieurs de l’ERP ne sont pas connus au moment de la demande de permis de construire. L’ouverture de l’établissement est toutefois dans ce cas subordonnée à l’obtention de l’autorisation complémentaire au titre du code de la construction et de l’habitation. Cette obligation est mentionnée dans le permis de construire accordé (vérification à faire lors du contrôle de légalité). Ainsi, le montage de projets complexes où l’ensemble des aménagements intérieurs n’est pas connu au stade de la demande de permis de construire, n’est plus ralenti.

Le décret relèvement des seuils

Le décret n° 2011-1771 du 5 décembre 2011 relatif aux formalités à accomplir pour les travaux sur constructions existantes simplifie les formalités à accomplir pour certaines extensions de constructions existantes.

Le texte modifie tout d'abord l'article R. 421-14 du Code de l'urbanisme relatif aux travaux sur les constructions existantes soumis à permis de construire. Afin de faciliter la densification et les petits projets en zone urbaine, il relève de 20 à 40 m² la surface hors œuvre brute (SHOB) maximale des extensions de constructions existantes soumises à la procédure de déclaration préalable, pour celles situées dans les zones urbaines (zones U) des communes couvertes par un plan local d'urbanisme (Plu) ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Au-delà du seuil de 40 m² de Shob, la procédure de permis de construire s'impose. Entre 20 et 40 m², sont également soumises à permis de construire les extensions ayant pour effet de porter la surface totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés par le Code de l'urbanisme pour le recours obligatoire à un architecte. Ces plafonds sont, aux termes de l'article R. 431-2, pour la surface de plancher hors œuvre nette (Shon), de 170 m² pour les constructions autres qu'agricoles, et pour la Shob de 800 m² pour les constructions à usage agricole et 2.000 m² pour les serres de production.

Le décret complète par ailleurs cet article qui concerne les cas de dispense de recours à un architecte pour les particuliers. Les demandeurs d'un permis de construire sont tenus de recourir à un architecte pour les projets de travaux sur construction existante conduisant la surface de plancher de l'ensemble à dépasser l'un des plafonds fixés par cet article, soit  170 m² de surface de plancher pour les constructions autres qu'agricoles. Le décret supprime en outre l'obligation de déposer un permis de construire pour toute modification du volume d'une construction entraînant également le percement d'un mur extérieur, quelle que soit la surface créée. Le texte modifie également l'article R. 421-17 relatif aux travaux et changements de destination, créant entre 2 et 20 m² de Shob, soumis à déclaration préalable. Le texte prévoit désormais que ce dernier seuil est porté à 40 m² pour les projets situés en zone urbaine d'un PLU, à l'exclusion de ceux impliquant la création de plus de 20 m² et d'au plus 40 m² de Shob lorsque cette création conduit au dépassement de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2.

Ces mesures de simplification entreront en vigueur au 1er janvier 2012. Les demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant cette date demeureront toutefois instruites sur le fondement des dispositions antérieures du Code de l'urbanisme.

La réforme de la surface de plancher de référence

Les surfaces de plancher des constructions sont actuellement mesurées ou en surface hors œuvre brute (SHOB) ou en surface hors œuvre nette (SHON), elles servent à définir l’assiette des taxes d’urbanisme et le champ d’application des autorisations de construire.

Il a donc été décidé de supprimer la distinction obscure, complexe et anti-grenelle entre la SHOB et la SHON et de la remplacer par une notion unique : « la surface de plancher des constructions », notamment pour ne plus tenir compte de l’épaisseur des murs extérieurs et des isolations.

Après une période de concertation dans le cadre de la démarche en faveur d’un urbanisme de projet, la réforme de la surface de plancher a été adoptée par ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011, publiée au JO du 17 novembre 2011. Conformément aux objectifs fixés à l’article 25 de la loi « Grenelle » II, la « surface de plancher » se substitue à la fois à la surface de plancher hors œuvre brute (SHOB) et à la surface de plancher hors œuvre nette (SHON).

Cette réforme de la surface de plancher de référence en urbanisme entre en vigueur à compter du 1er mars 2012, soit en même temps que la réforme de la fiscalité de l’aménagement. A compter de cette date, la « surface de plancher » sera l’unique référence pour l’application de l’ensemble des règles d’urbanisme nécessitant auparavant un calcul des surfaces des constructions en SHOB ou en SHON. Les documents d’urbanisme et les plans de prévention des risques peuvent d’ores et déjà être modifiés, selon une procédure allégée, en vue de tenir compte en tant que de besoin du basculement de leurs dispositions exprimées en SHOB ou en SHON en « surface de plancher » au 1er mars 2012.

La « surface de plancher » s’entend comme la somme des surfaces de plancher closes et couvertes sous une hauteur sous plafond supérieure à 1 mètre 80, calculée à partir du nu intérieur des murs. Un décret précisera les conditions dans lesquelles pourront être déduites les surfaces des vides et des trémies, des aires de stationnement, des caves ou celliers, des combles et des locaux techniques, ainsi qu’une part des surfaces de plancher des immeubles collectifs.

Le mode de calcul de la « surface de plancher » comporte ainsi de nombreux avantages par rapport à ceux de la SHOB et de la SHON.

  • Le calcul des surfaces est simplifié et s'inscrit en filiation directe avec le calcul de la surface taxable à la taxe d'aménagement :

La « surface de plancher » et la surface taxable adoptée en loi de finances rectificative pour 2010 pour arrêter la base d’imposition de la taxe d’aménagement partagent la même définition de base. La « surface de plancher » comporte uniquement quelques déductions supplémentaires par rapport aux déductions prévues pour la surface taxable. Une seule déduction forfaitaire est par ailleurs maintenue par rapport au calcul des surfaces en SHON. Cette déduction forfaitaire ne concerne en outre que les immeubles collectifs. Le calcul des surfaces en « surface de plancher » correspond de plus à l’espace réellement disponible pour les occupants des constructions, ce qui contribue à faciliter sa compréhension.

  • L'absence d'intégration des murs extérieurs contribue à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments

Le recours à des techniques d’isolation faisant appel à des murs épais ou à des doubles parois ne se traduira plus par une perte en termes de droits à construire.

  • Le calcul en "surface de plancher" contribue à la lutte contre l'étalement urbain

La non prise en compte des murs extérieurs permet de dégager un bonus en terme de constructibilité d’environ 10% en moyenne, par rapport au calcul des droits à construire en SHON. Ces gains de constructibilité pourront ainsi être mobilisés pour des projets de constructions nouvelles plus importants ou pour la réalisation d’extensions de constructions existantes. La « surface de plancher » a donc un impact positif sur la densification du tissu urbain.

Dernière modification  : 29/09/2016