La notion d’intérêt communautaire (Guide 2006)

L’exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est subordonné à la reconnaissance et à la définition de leur intérêt communautaire.

Pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les communautés de communes exercent, au lieu et place des communes membres, des compétences au sein de groupes de compétences obligatoires et optionnelles respectivement fixés par les I et II de l’article L. 5214-16 du CGCT.

De même, les communautés d’agglomération exercent, au lieu et place des communes membres, des compétences au sein de groupes de compétences obligatoires ou optionnelles respectivement fixées par les I et II de l’article L. 5216-5 du CGCT, dont certaines sont subordonnées à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Enfin, certaines des compétences exercées par les communautés urbaines, prévues par le I de l’article L.5215-20 du CGCT, sont également subordonnées à la reconnaissance de leur intérêt communautaire.

Définition de l'intérêt communautaire

La notion d’intérêt communautaire est apparue dans la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, à l’occasion de la création des communautés de villes et des communautés de communes. La loi du 12 juillet 1999, en étendant cette notion aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines, et en prévoyant les modalités de sa définition, qui varient selon le type d’EPCI, lui a donné une nouvelle dimension.

L’intérêt communautaire permet de tracer, dans un souci de lisibilité, les axes d’intervention clairs de la communauté. Il s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes ; il y détermine ainsi le périmètre fonctionnel du groupement d'une part, de ses communes membres d'autre part. C’est le moyen, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser au niveau communal des compétences de proximité et de transférer à l’EPCI les missions, qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration d’un projet de développement  sur des périmètres pertinents).

L’intérêt communautaire ne concerne que certaines compétences obligatoires ou optionnelles expressément et limitativement énumérées par la loi. Pour les autres, notamment les compétences en matière de schéma de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, eau, assainissement, ordures ménagères et organisation des transports urbains, la loi impose un transfert total : toute utilisation de la notion d’intérêt communautaire pour moduler l’intensité du transfert de ces compétences serait donc illégale.

Les compétences facultatives, visées à l’article L. 5211-17 du CGCT, doivent quant à elles, être définies de façon suffisamment précises dans les statuts pour pouvoir être exercées. Toutefois, les compétences retenues à titre facultatif alors qu’elles figurent dans la liste des compétences optionnelles d’une catégorie de groupement doivent être traitées comme ces dernières et donner lieu, le cas échéant, à une définition effective de l’intérêt communautaire.

Modalités de définition de l'intérêt communautaire

Pour la définition de l’intérêt communautaire, la loi du 12 juillet 1999 opère une distinction entre, d’une part, les communautés de communes, et, d’autre part, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines.

Mention de l’intérêt communautaire dans les statuts des communautés de communes

Aux termes de l’article L. 5214-16-IV du CGCT, l’intérêt communautaire est défini par les conseils municipaux des communes membres des communautés de communes, à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté. Cette majorité qualifiée est constituée par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, et doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (II de l’article L. 5211-5 du CGCT).

La seule délibération concordante des conseils municipaux à la majorité qualifiée suffit légalement à définir l’intérêt communautaire dans les formes et délais prévus par la loi. Le conseil de la communauté n’est pas compétent pour approuver cette définition. En ce cas, le préfet n’a pas à prendre d’arrêté pour entériner la décision ; il peut en revanche la proposer.

Cependant, la définition de l’intérêt communautaire a des incidences directes sur les compétences puisqu’elle en définit le champ et l’étendue. Elle est donc un des éléments constitutifs du « pacte statutaire » conclu entre les communes membres des communautés de communes. Dès lors, dans un souci de transparence, il appartient au préfet de l’intégrer, par arrêté, aux statuts de l’EPCI.

De plus, dans la mesure où la détermination de l’intérêt communautaire suppose une délibération des communes, comme pour le choix des compétences, et suivant les mêmes règles de majorité qualifiée, associer la procédure de modification de définition de l’intérêt communautaire avec une procédure de modification de compétences est tout à fait possible. En d’autres termes, la définition de l’intérêt communautaire peut se faire par la procédure décrite à l’article L.5211-17 du CGCT, le conseil de communauté ayant toutefois en ce cas un simple pouvoir de proposition et non de décision. Cette procédure aboutira alors à une modification statutaire approuvée par un arrêté préfectoral. Cette option permet alors aux statuts de refléter l’intégralité du contenu des compétences transférées.

Le rôle du préfet

Dès lors que la définition de l’intérêt communautaire s’inscrit dan le cadre d’une modification statutaire, il appartient au préfet d’entériner cette modification par un arrêté, comme pour toute modification statutaire.

En revanche, si la définition de l’intérêt communautaire est opérée en dehors de toute modification statutaire, le préfet peut, par souci de bonne administration constater par arrêté, dans chacun des domaines concernés, la reconnaissance de l’intérêt communautaire par les communes la date à laquelle leur accord a été obtenu. Ce même souci de transparence devrait conduire le préfet à joindre ces délibérations aux statuts. L’arrêté pourrait être ainsi rédigé : « Il est constaté à la date du …la reconnaissance de l’intérêt communautaire par les communes membres de la communauté de communes  de … (à l’unanimité des conseils municipaux) ou à la majorité qualifiée de conseils municipaux, définie par l’article L.5211-5 du CGCT ».

Les délibérations définissant l’intérêt communautaire des compétences transférées sont annexées aux statuts de la communauté de communes.

Dans les deux cas (modification statutaire et constatation de l’intérêt communautaire par délibérations des conseils municipaux), le préfet n’a pas le pouvoir d’intégrer d’autorité l’intérêt communautaire dans les statuts d’une communauté de communes en dehors du cas de figure prévu à l’article 164 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (cas où aucune décision sur l’intérêt communautaire n’est intervenue dans un délai de deux ans après que le transfert ait été opéré).

Pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines

S’agissant des communautés d’agglomération et des communautés urbaines, l’intérêt communautaire est défini par l’organe délibérant de l’EPCI, à la majorité de ses deux tiers (respectivement, III de l’article L. 5216-5 et I de l’article L. 5215-20 du CGCT). Les conseils municipaux ne participent pas à cette définition.

La définition de l’intérêt communautaire n’a pas à figurer dans les statuts des communautés d’agglomération et des communautés urbaines. En effet, les statuts des EPCI sont toujours approuvés par les communes membres (et, le cas échéant, avec l’accord de l’EPCI s’agissant des modifications ultérieures à la création), alors que la définition de l’intérêt communautaire pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines relève de la compétence exclusive du conseil communautaire.

Cette distinction reflète les différents degrés d’intégration rattachés aux types de communautés et s’explique par le fait que les transferts de compétences imposés par la loi varient dans leur intensité selon le type de communauté concernée.

Dans le cas des communautés de communes, si la loi impose les domaines dans lesquels des compétences doivent être transférées, les communes choisissent en revanche librement la nature et l’étendue des compétences qu’elles transfèrent à titre obligatoire et optionnel. Dans le cas des communautés d’agglomération, la loi fixe précisément les compétences qui doivent être transférées dans chacun des domaines prévus, mais avec un régime optionnel important. Pour les communautés urbaines, la loi ne prévoit en revanche aucune option.

Si la détermination de l’intérêt communautaire permet quasi systématiquement de moduler l’étendue des transferts de compétences imposés par la loi pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, c’est plus rarement le cas pour les communautés urbaines au profit desquelles le transfert de compétences doit en général être total.

La notion d’intérêt communautaire correspond ainsi à un élément de progressivité dans l’intercommunalité.

Contenu de la définition de l'intérêt communautaire

Éléments de définition de l’intérêt communautaire

Bien que la loi n’énonce aucune règle pour procéder à la définition de l’intérêt communautaire, il paraît souhaitable que celle-ci ne se réduise pas à une liste de zones, d’équipements ou d’opérations au sein des compétences concernées.

Principe préconisé : l’utilisation de critères objectifs

L’intérêt communautaire paraît plutôt devoir être défini au moyen de critères objectifs permettant de fixer une ligne de partage stable, au sein de la compétence concernée, entre les domaines de l'action communautaire et ceux qui demeurent au niveau communal, qu’il s’agisse d’opérations, de zones ou d’équipements, existants ou futurs.

Ces critères peuvent être de nature financière (seuils) ou reposer sur des éléments physiques (superficie, nombre de lots ou de logements, etc.), voire géographiques sous réserve d’une définition précise de la localisation retenue. Ils peuvent également être d’ordre qualitatif, sous réserve d’un énoncé objectif et précis (fréquentation d’une infrastructure en nombre de véhicules par jour, fréquentation d’un équipement en nombre d’entrées par semaine ou par mois, etc.).

Les critères retenus, de quelque nature qu’ils soient, doivent correspondre à l’intérêt communautaire au sens de la loi, eu égard à la catégorie et à la taille de l’EPCI, à ses perspectives de développement, et, plus généralement, aux enjeux économiques et sociaux s’y rapportant. De manière générale, ont vocation à être reconnus d’intérêt communautaire toutes les actions, opérations, zones et équipements dont l’intérêt n’est pas détachable du développement, de l’aménagement ou de la politique de cohésion sociale de l’ensemble de la communauté, même s’ils sont localisés sur le territoire d’une seule commune. Une définition extensive de l’intérêt communautaire pourrait dépasser la vocation de l’EPCI s’il s’avérait qu’il répond aux besoins exclusifs d’une commune (par exemple, un parc de stationnement de cinq places ne présente pas, a priori, un intérêt communautaire pour une communauté d’agglomération). Inversement, une définition restrictive de l’intérêt communautaire aurait pour effet de limiter de manière significative le projet confié à l’EPCI.

Par ailleurs, pour être efficient en tant que frontière fonctionnelle entre compétence communautaire et compétence communale, pour garantir ainsi la sécurité juridique des interventions des communautés et de leurs communes membres et limiter tout risque de contentieux, il importe que l’intérêt communautaire soit défini avec précision ; doivent donc être exclues les formulations générales, évasives ou imprécises (par exemple, la référence au « caractère stratégique pour le développement de l’espace communautaire », ou le recours à l’adverbe « notamment » ou aux points de suspension…).

Exception : l’utilisation de listes

Une liste, qui aurait nécessairement un caractère limitatif, subordonnerait toute nouvelle intervention de l’EPCI à une modification statutaire pour les communautés de communes ou à une délibération modificative pour les communautés d’agglomération ou urbaines, et ferait obstacle, à l’élaboration d’un projet novateur alors que l’objet même des EPCI à fiscalité propre est l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet commun de développement et d’aménagement dépassant l’échelle communale.

Toutefois, lorsque l’emploi de critères objectifs ne permet pas, à lui seul, de délimiter avec suffisamment de précision la frontière entre les compétences des communes et celles de l’EPCI, le recours à une liste reste possible.

Interdiction de scinder l’investissement et le fonctionnement

Il résulte de la combinaison des articles L. 1321-1 et L. 1321-2 du CGCT, que l’investissement et le fonctionnement doivent être exercés par la même personne publique. Dès lors, la ligne de partage de l’intérêt communautaire ne peut être constituée par la distinction entre l’investissement et le fonctionnement.

En effet, dans la mesure où le transfert de compétences entraîne de plein droit la mise à disposition du bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés à la date du transfert pour l’exercice de cette compétence et que le bénéficiaire assume l’ensemble des obligations du propriétaire, il doit prendre en charge l’ensemble des dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives aux biens mis à disposition.

Dès lors, une collectivité qui souhaiterait charger un EPCI d’une catégorie seulement de ces dépenses ne pourrait le faire dans le cadre de la coopération intercommunale mais par voie conventionnelle.

Exemple de définition de l’intérêt communautaire

En matière d’actions de développement économique

Toutes les zones d’activités économiques d’une superficie d’un seul tenant supérieure à n hectares, ainsi que toutes celles, quelle que soit leur superficie, situées à moins de n kilomètres d’une voie d’accès à l’autoroute)..

En matière de création, d’aménagement et d’entretien de la voirie

Les voies reliant les zones d’activités économiques d’intérêt communautaire à la voie d’accès à l’autoroute et aux voiries départementales et nationales, les voies empruntées par les réseaux de transport public, les voies desservant les équipements communautaires.

L'articulation entre la compétence relative aux zones d'activités économiques et la compétence relative à la voirie appellent deux observations.

En premier lieu, si les voies desservant des équipements communautaires ou assurant le raccordement des zones d’activités économiques d’intérêt communautaire aux autoroutes ou routes départementales et nationales présentent, à l’évidence, un intérêt communautaire, il paraît en revanche difficile de partir du postulat que seules ces voies présenteraient un intérêt communautaire pour une communauté de communes ou une communauté d’agglomération.

En second lieu, la compétence relative à la voirie est par essence distincte des compétences relatives à l’aménagement de l’espace ou au développement économique. Ainsi, il ne peut être considéré qu’une limitation de la voirie d’intérêt communautaire à la seule voirie interne des zones d’activités économiques entraînerait un transfert, au profit d’un EPCI, de la compétence "voirie". En effet, la compétence relative à la création, l’aménagement, la gestion et l’entretien de zones d’activités économiques - qui relève du groupe "actions de développement économiques" - comprend nécessairement la viabilisation de ces zones, donc la création, l’aménagement et l’entretien de leur voirie interne.

Délai de définition de l'intérêt communautaire

Délai de 2 ans

La loi n° 99-589 du 12 juillet 1999 n’avait pas fixé de délai pour définir l’intérêt communautaire : l’article 164 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales y a remédié en introduisant un délai maximal pour la définition de l'intérêt communautaire.

Les organes compétents (selon le cas, conseils municipaux des communes membres ou conseil communautaire) disposent d'un délai de deux ans à compter de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut d'une définition de l'intérêt communautaire intervenue dans ce délai, l'EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée (art. L.5214-16 IV, L.5215-20 I et L.5216 III du CGCT).

Les EPCI existants à la date d’entrée en vigueur de la loi qui n'auraient pas procédé à la reconnaissance de l'intérêt communautaire nécessaire à l'exercice d'une compétence transférée disposent d’un délai de deux ans pour le faire. Ce délai a été prorogé d'un an par l'article 18 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Ainsi, le délai pour définir l'intérêt communautaire est reporté au 18 août 2006. A défaut, l'intégralité de la compétence est transférée à l'EPCI.

Absence de définition de l’intérêt communautaire

Durant le délai prévu pour sa définition

Dans la mesure où la loi subordonne l'exercice de certaines compétences à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, en l’absence de définition de cet intérêt les communautés - régies, comme tous les établissement publics, par le principe de spécialité - ne peuvent exercer valablement cette compétence (dans un jugement M. Chamoy et autres du 19 octobre 1999, le TA de Dijon a considéré qu’à défaut d’une délibération précisant la portée du transfert de compétences réalisé au profit d’une communauté de communes en matière de voirie , celle-ci n’était pas compétente pour décider de travaux sur des éléments de la voirie de deux communes membres, leur vocation intercommunale n’étant pas établie).

Il est à noter que l’absence de définition de l’intérêt communautaire, lorsqu’il est prévu par la loi, est également susceptible d’entraîner des conséquences lorsque l’importance des dotations de l’État dépend du niveau d’intégration de la communauté donc de l’étendue de ses compétences. Ainsi, il a été jugé que la communauté de communes qui n’avait pas défini l’intérêt communautaire qui s’attache à certaines compétences énumérées à l’article L.5214-23-1 du CGCT ne remplissait pas la condition exigée pour bénéficier de la dotation d’intercommunalité majorée (CAA de Bordeaux, 31 juillet 2003, n° 02BX00159, Communauté de communes Plaine de Courance et Commune de Saint-Symphorien).

Cette jurisprudence demanderait à être confirmée sous l'empire de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Le Préfet apprécie la réalité de l’intérêt communautaire. Celui-ci doit d’une part, être suffisamment précis pour garantir la sécurité des interventions des EPCI et de leurs communes membres et ainsi éviter tout risque de contentieux et, d’autre part, répondre à son objet qui est de déterminer une ligne de partage au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes . Aussi à titre d’exemple, en matière de voirie, lorsque la totalité de la voirie est décrite comme d’intérêt communautaire, l’intérêt communautaire n’existe pas a priori puisqu’aucune ligne de partage n’existe, sauf à démontrer que l’ensemble de la voirie répond à des critères objectifs tels que ceux indiqués au § 3.3.2.2.

Au-delà du délai prévu pour sa définition

A défaut d'une définition de l'intérêt communautaire intervenue au terme du délai imparti pour ce faire (selon le cas, deux ans ou un an), la loi prévoit l'exercice intégral de la compétence concernée par l'EPCI.

Les communautés existant le 18 août 2004 (date d’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004) disposent d’un délai d’un an pour procéder à la définition de l’intérêt communautaire soit jusqu’au 18 août 2005. Si, le 19 août 2005, les délibérations nécessaires ne sont pas prises (par l’organe délibérant dans le cas des CA CU, par les conseils municipaux dans le cas des communautés de communes, l’intégralité de la compétence est transférée au groupement. Le transfert de compétences est opéré du fait de la loi, à la date d’expiration des délais qu’elle fixe, le préfet se bornant à constater, par un arrêté, le nouveau champ de compétences de l’EPCI en résultant.

Postérieurement, il est possible de modifier l’intérêt communautaire suivant la procédure applicable à chaque type d’EPCI. Une délibération de l’organe délibérant suffit pour les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. Les délibérations des conseils municipaux sont nécessaires pour les communautés de communes. Ces décisions n’auront pas à faire l’objet d’une procédure de modification statutaire et ne donneront pas lieu à un arrêté préfectoral. Même si la définition de l’intérêt communautaire contribue, en amont, à déterminer le champ des compétences des groupements, seules ces compétences sont, au terme de la loi, un élément constitutif des statuts. Les délibérations relatives à l’intérêt communautaire n’ont donc pas, obligatoirement, à y figurer.

Par suite, hormis le cas des fonds de concours, en application des principes de spécialité et d'exclusivité, les communes ne peuvent plus intervenir, ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de cette compétence.

La définition de l’intérêt communautaire auquel est subordonné l’exercice d’une compétence peut être modifiée à tout moment en cours de vie de l’EPCI. Une définition à priori ne s’oppose, en effet, en rien à des possibilités de remise à jour, d’actualisation ultérieure. Le cas échéant, cette modification entraîne une nouvelle mise à disposition de biens, équipements ou services publics, ou, à l’inverse, la fin d’une mise à disposition. Si elle génère un nouveau transfert de charges de la commune vers un EPCI à taxe professionnelle unique, elle est susceptible d’impacter le montant de l’attribution de compensation et d’entraîner la réunion de la commission d’évaluation des charges transférées, prévue par le IV de l’article 1609 nonies C du CGI.

Dernière modification  : 29/09/2016