Les principes généraux de la compensation financière des compétences décentralisées

I/ Les principes qui encadrent la compensation financière des transferts de compétences

Depuis 1983, la compensation des transferts de compétences obéit principalement au principe de la neutralité budgétaire : les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes aux dépenses affectées, à la date du transfert, par l’Etat à l’exercice des compétences transférées.

Ce principe a été érigé en principe constitutionnel à l’occasion de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, au sein de l’article 72-2 de la Constitution lequel dispose que « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » (principe du « coût historique »).

L’article 72-2 de la Constitution n’impose pas en revanche une compensation exacte et réévaluée dans le temps en fonction du coût d’exercice des charges transférées (Décisions du Conseil Constitutionnel n°2003-487 DC du 18 décembre 2003 et n°2003-489 DC du 29 décembre 2003).

La compensation financière est ainsi :

  • intégrale ;
  • concomitante ;
  • garantie ;
  • contrôlée ;
  • conforme à l’objectif d’autonomie financière inscrit dans la Constitution.

¨ Intégrale : Les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses effectuées par l’Etat au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l’exercice des compétences transférées sont prises en compte. Chaque dépense fait l’objet d’une évaluation sur une période prévue par la loi et qui varie selon le type de dépense :

- 3 ans pour les dépenses de fonctionnement et au moins 5 ans pour les dépenses d’investissement en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) ;

- 3 ans maximum pour les dépenses de fonctionnement et au moins 5 ans pour les dépenses d’investissement en application de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)

¨ Concomitante : Tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences est accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice de ces compétences.

Ainsi, l’année précédant le transfert de compétences, les ministères décentralisateurs procèdent à l’évaluation provisoire des dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées. Il est inscrit en loi de finances le montant de la compensation provisionnelle des charges nouvelles. Bien entendu, dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s’imposent en loi de finances rectificative.

¨ Garantie : L’article L. 1614-1 du CGCT prévoyait initialement une évolution des ressources transférées selon la DGF, mais la DGD est désormais gelée depuis 2009[1]. La fiscalité transférée tire, quant à elle, son évolution du dynamisme qui est propre aux impositions transférées.

Lorsque le produit de la fiscalité transférée est inférieur au montant du droit à compensation, l’État est tenu de majorer le montant de la fiscalité transférée à due concurrence, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel[2] et, s’agissant des transferts mis en œuvre par la loi LRL, à l’article 119 de cette loi. Le droit à compensation fait ainsi l’objet d’une clause de garantie.

¨ Contrôlée : Le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences est constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).

¨ Conforme à l’objectif d’autonomie financière inscrit au 3ème alinéa de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leur ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».

Ainsi, l’article 119 de la loi du 13 août 2004 et l’article 91 de la loi du 27 janvier 2014 prévoient que la compensation financière s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature.

Les transferts de compétences sont donc majoritairement financés par des transferts de fiscalité. Ceux résultant de la loi du 13 août 2004 sont notamment compensés aux régions métropolitaines[3] sous forme de TICPE (3,227 Mds€ inscrits en LFI 2014) et aux départements sous forme de TSCA, et de TICPE depuis 2008 (2,821 Mds€ inscrits en LFI 2014). Le transfert aux départements du RMI est compensé sous forme de TICPE également (4,94 Mds€) et il en va de même pour la généralisation du RSA depuis le 1er juin 2009 (compensation annuelle de 919,25 M€ pour les départements).

II/ Les principes qui encadrent la compensation financière des créations et extensions de compétences

L’obligation qui incombe à l’Etat en cas de création ou d’extension de compétence n’est pas de même nature que s’agissant des transferts. L’article 72-2 de la Constitution dispose en effet que « toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagné de ressources déterminées par la loi ».

Ainsi, il n’y a aucune obligation de compensation intégrale des charges issues de l’exercice de la compétence créée ou étendue. Le législateur dispose d’un pouvoir d’appréciation sur le montant des financements attribués aux collectivités territoriales, sous réserve de ne pas dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales (Décisions du Conseil constitutionnel n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 et n°2011-144 QPC relative à la prestation de compensation du handicap, PCH).

L’Etat est donc tenu de mettre en place un accompagnement financier en faveur des collectivités territoriales bénéficiaires de l’extension ou de la création d’une compétence, davantage qu’une compensation des charges nouvelles à proprement parler, et à condition que la compétence créée ou étendue présente un caractère obligatoire.

- Définition de la création de compétence : le Conseil d’Etat a précisé qu’on entend par création de compétence l’octroi d’une compétence nouvelle, dépourvue de tout lien avec une compétence déjà exercée par un niveau de collectivités territoriales.

Exemples :

  • L’instauration par les communes d’un service minimum d’accueil des élèves scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires en cas de grève des enseignants a été considérée comme une création de compétence. L’obligation pour l’Etat de compenser toute création de compétence présentant un caractère obligatoire est satisfaite par l’existence dans la loi d’un montant minimal de compensation (celle-ci ne peut être inférieure à un montant égal à 9 fois le salaire minimum de croissance horaire par enseignant ayant participé au mouvement de grève) ;
  • La création de l’indemnité compensatrice forfaitaire (dite « prime d’apprentissage ») à la charge de la collectivité de Mayotte par l’ordonnance du 11 juin 2009 relative à la formation professionnelle à Mayotte.

- Définition de l’extension de compétence : on entend par extension de compétences toute mission nouvelle, rattachable à une compétence déjà assumée par une collectivité territoriale, qui se concrétise soit par l’élargissement de la compétence à une nouvelle catégorie de personnes, soit par l’attribution d’une mission nouvelle qui ne saurait être assimilée à un aménagement de la compétence déjà exercée.

Plus précisément, il apparaît que le juge constitutionnel, pour qualifier une mesure d’extension de compétence, exige:

  • que la mesure soit obligatoire ;
  • et qu’elle modifie le « périmètre » de la compétence transférée (décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005) ;
  • ou qu’elle remette en cause (au sens de « modifie ») « la nature ou l’objet » d’une compétence préalablement transférée (décision n°2010-109 QPC du 25 mars 2011 sur le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, FNPE).

Les deux derniers critères s’apprécient en fonction de chaque cas d’espèce. Deux cas de figure sont néanmoins clairement identifiés par la jurisprudence constitutionnelle comme constituant des indices certains d’une extension de compétence :

  • le cas d’extension du champ des bénéficiaires d’une prestation ou d’ouverture d’un dispositif à une nouvelle catégorie de personnes (dès la décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale, s’agissant de la réforme de l’apprentissage) ;
  • le cas de création d’une nouvelle prestation (décision n°2010-109 QPC du 25 mars 2011 précitée).

A contrario, il n’y a pas extension de compétence au sens de l’article 72-2 de la Constitution si le projet de loi concerné ne fait qu’aménager les modalités d’exercice d’une compétence, sans en modifier le périmètre, y compris lorsqu’il renforce, au sein de ladite compétence, les obligations mises à la charge de la collectivité. En outre, on ne saurait qualifier d’extension de compétences le perfectionnement ou l’approfondissement d’une compétence (cf. décision n°2010-56 QPC du 18 octobre 2010, Val de Marne, sur la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et notamment la MASP, mesure d’accompagnement social personnalisé).

Exemples : constituent des extensions de compétence, l’ouverture de l’apprentissage au plus de 25 ans, la suppression de la limite d’âge pour l’entrée en apprentissage des travailleurs handicapés, la création et la mise à la charge des départements de la PCH (décision n°2011-144 QPC du 30 juin 2011) et de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) (décision n°2011-143 QPC du même jour).

La généralisation du RSA n’est, en revanche, pas assimilable à une extension de compétence (décision du Conseil constitutionnel n°2011-142/145 QPC du 30 juin 2011).

III/ La typologie « accroissements de charges et droit à compensation »

En application des dispositions de l’article 72-2 de la Constitution, tout accroissement de charges résultant d’un transfert, de la création ou de l’extension de compétences donne ainsi lieu à compensation financière ou accompagnement financier en faveur des collectivités territoriales concernées. Toutefois, tout accroissement de charges n’ouvre pas droit à compensation.

Au-delà de ces principes généraux et sur la base de la jurisprudence existante, il est possible d’établir la typologie suivante.

3.1.Les quatre cas d’accroissement de charges ouvrant un droit à compensation

Cas d’accroissement de charges (et vecteur) :

Droit à compensation et évaluation des ressources à transférer

Textes de référence

Transfert de compétences

(loi)

Droit à compensation intégrale garanti.

Attribution de ressources équivalentes à celles consacrées par l’Etat aux compétences transférées (transfert sur la base du « coût historique » d’exercice d’une compétence transférée).

Art. 72-2 de la Constitution
Art. L.1614-1 du CGCT

Création de compétences

(loi)

 

Le droit à compensation n’est garanti qu’en cas de création de compétence présentant un caractère obligatoire. Le transfert de ressources doit alors être déterminé par la loi. Le législateur dispose d’un pouvoir d’appréciation qui ne doit cependant pas porter atteinte au principe de libre administration.

Déf° : Octroi d’une compétence nouvelle, dépourvue de tout lien avec une compétence déjà exercée par un niveau de collectivités territoriales.

Art. 72-2 de la Constitution
Art. L.1614-1-1 du CGCT


Décision CC n° 2008-569 du 7 août 2008

Extension de compétences

(loi)

 

Le droit à compensation n’est garanti qu’en cas d’extension de compétence présentant un caractère obligatoire. Le transfert de ressources doit alors être déterminé par la loi : accompagnement financier dont il appartient au législateur d’apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales. 

Déf° : Élargissement du périmètre d’une compétence déjà exercée par les collectivités territoriales (ex : ouverture à un nouveau public ou création d‘une nouvelle prestation) et/ou modification de la nature ou de l’objet de cette compétence.

A contrario, il n’y a pas extension de compétence si le projet de loi concerné ne fait qu’aménager les modalités d’exercice d’une compétence, sans en modifier le périmètre, même si cela en renchérit le coût d’exercice (cf infra).

Art. 72-2 de la Constitution

Art. L.1614-1-1 du CGCT

Décision du CC n°2004-509 DC du 13 janvier 2005 et n°2010-109 QPC du 25 mars 2011 (protection de l’enfance)

« RSA Jeunes » : Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 sur la LFI 2010

Modification ultérieure des règles relatives à l’exercice des compétences transférées

(décret ou arrêté, voire loi s’agissant de la compétence « SRV »)

 

Compensation de l’accroissement net de charges garantie, à condition que la réforme procède d’une mesure règlementaire, soit obligatoire et qu’elle ne constitue pas une mesure de portée générale.

Le montant de la compensation des nouvelles charges doit alors être égal à la différence entre le coût de la compétence tel qu’il résulte de l’application du décret imposant de nouvelles normes et le coût de cette même compétence selon les règles antérieurement en vigueur, abstraction faite des effets des décisions librement prises par les collectivités exerçant la compétence.

Transfert de ressources déterminées par la loi.

En matière de services régionaux de voyageurs (SRV), toute disposition législative ou réglementaire ayant une incidence financière sur les charges transférées donne lieu à révision de la compensation due.

Art. L.1614-2 du CGCT.

 

Avis du Conseil d’Etat du 2 mai 1984 (n°334 900).

 

Article L.1614-8-1 du CGCT (9ème alinéa)

3.2.Les trois cas d’accroissement de charges n’ouvrant pas un droit à compensation

Dans trois cas, alors même qu’elles entraînent un accroissement de charges pour les collectivités territoriales concernées, des mesures prises par l’Etat ne sont pourtant pas de nature à ouvrir un droit à compensation en l’état actuel du droit :

Cas

Absence de droit à compensation

Textes de références

Aménagement de compétence

 (loi)

Une décision qui « affecte » une compétence transférée « sans en modifier le périmètre », et sans en transformer ni la finalité ni la nature n’est pas une extension de compétence et n’ouvre donc droit à aucune compensation.

 

Il ne suffit pas que, par suite d’une modification de droit ou de fait, les charges résultant de la compétence transférée augmentent pour que l’Etat soit obligé de compenser cette augmentation.

 

Ex : En instaurant la mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP) et en confiant ce dispositif aux départements, le législateur « s'est borné à aménager les conditions d'exercice de la compétence d'aide sociale de droit commun » ; dès lors, malgré l’absence de compensation, il n’a méconnu ni le 4ème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, ni le principe de libre administration des collectivités territoriales. 

Décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005 et son commentaire figurant aux « Cahiers du Conseil constitutionnel »

Exemples :

Sur la protection de l’enfance : CE, 30 décembre 2009, Départements de Seine-Saint-Denis et de Saône-et-Loire et Décision du CC n°2010-109 QPC du 25 mars 2011

CC, QPC n°2010-56, Val de Marne (sur la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs)

 

Attribution de missions nouvelles au maire agent de l’Etat

(loi)

L’attribution de nouvelles missions aux maires exercées en qualité d’agent de l’Etat ne s’analyse pas comme un transfert de compétence au profit des communes.

Toutefois, même lorsqu’une mission nouvelle est confiée aux maires, en qualité d’agent de l’Etat, par la loi, la mesure peut s’exposer à une censure du Conseil constitutionnel si ce dernier analyse les charges résultant de la mission nouvelle comme excessives pour l’organisation des services municipaux, entraînant ainsi une atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales.

Article L.1611-1 du CGCT

Jurisprudences du CE : CE, 27 juin 2001, Commune de Maisons-Laffitte ; Commune de Versailles, 5 janvier 2005.

CE, 22 octobre 2010, Commune de Versailles,  n°328102

Décision du CC n°2010-29 QPC du 22 septembre 2010 (CNI, passeports)

Mesures de portée générale prises par voie réglementaire

 (décret ou arrêté)

Des mesures, même ayant pour effet de rendre le service plus onéreux pour les collectivités qui en ont la charge, ne sont pas de nature à ouvrir un droit à compensation dès lors que ces mesures sont de portée générale et n’affectent pas exclusivement des compétences exercées par un niveau spécifique de collectivités territoriales (ces mesures peuvent également concerner l’Etat et des entreprises privées).

Avis du Conseil d’Etat du 2 mai 1984 (n°334 900).

CE, 2 mars 2010, région Rhône-Alpes, n°322781 (décret GIPA)

IV/ Des principes de compensation consacrés par le Conseil constitutionnel à la faveur des QPC

L’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), qui permet notamment aux collectivités de contester la constitutionnalité de dispositions législatives antérieures, a permis au Conseil constitutionnel (CC), d’une part, de confirmer les grands principes qui encadrent le droit de la compensation financière des charges transférées aux collectivités territoriales et, d’autre part, d’établir que ces derniers ont été respectés par l’État.

Dans ses décisions n° 2010-56 QPC du 18 octobre 2010 (département du Val-de-Marne) relative à la mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP) et n° 2010-109 QPC du 25 mars 2011 (département des Côtes-d’Armor) relative au FNPE (Fonds national de protection de l’enfance), le CC a confirmé que toute réforme législative intervenant dans le champ d’une compétence décentralisée et générant des charges nouvelles n’ouvrait pas nécessairement droit à compensation financière.

Il a considéré que le législateur, par les lois du 5 mars 2007 respectivement relative à la protection juridique des majeurs et réformant la protection de l’enfance, n’avait pas créé de nouvelles prestations sociales à la charge des départements, ni élargi le champ de leurs bénéficiaires, mais s’était contenté d’aménager/modifier respectivement les conditions d’exercice de la compétence d’aide sociale de droit commun des départements et des « missions des services de protection maternelle et infantile et d’aide sociale à l’enfance exercées par les départements depuis les lois du 22 juillet 1983 et du 6 janvier 1986 ».

Ainsi, il a considéré que les dispositions contestées n’ont procédé « ni à un transfert aux départements d’une compétence qui relevait de l’État, ni à une création ou extension de compétences ». L’absence de compensation des éventuelles charges nettes résultant de ces réformes assimilables à des aménagements de compétences ne contrevient, dès lors, à aucune obligation constitutionnelle.

• Par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 relative au RMI et au RSA, le CC a confirmé qu’en matière de transfert de compétences l’État a comme seule obligation d’assurer une compensation des charges évaluées au « coût historique », quelle que soit par la suite l’évolution du coût d’exercice de la compétence transférée.

Il a en effet rappelé qu’il avait déjà jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI ainsi que son dispositif de compensation (LFI pour 2004). Il a considéré que l’augmentation des dépenses exposées à ce titre par les départements ne caractérise pas un changement de circonstances de nature à lui permettre de procéder à un nouvel examen de ces dispositions.

Il ressort des commentaires publiés sous cette décision que « seule entrerait en contradiction avec les exigences constitutionnelles une évolution des charges non compensées (une évolution des règles par exemple), et d’une ampleur telle qu’elle dénaturerait ou entraverait la libre administration. »

Il a par ailleurs déclaré conforme à la Constitution l’ensemble des dispositions relatives au RMA, au RSA et à leur compensation. En effet, le CC considère que l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA est conforme à la Constitution, sous réserve que le transfert de compétences résultant de la prise en charge par les départements de la part du RSA correspondant à l’API (allocation parent isolé) soit accompagné de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient antérieurement consacrées par l’État à l’exercice de cette compétence.

• Par ses décisions n° 2011-143 QPC du 30 juin 2011 relative à l’APA et n° 2011-144 QPC relative à la PCH, le CC a confirmé sa jurisprudence en matière d’accompagnement financier des extensions de compétences.

Il a jugé conformes à la Constitution les dispositions législatives mettant à la charge des départements ces deux prestations ainsi que les articles du code de l’action sociale et des familles qui fixent les modalités de financement et de répartition des concours de l’État entre les départements pour le financement d’une partie des charges exposées au titre de l’APA et de la PCH.

Le CC a jugé que ces dispositions ne portaient atteinte ni à l’article 72-2 de la Constitution (opérant en matière de PCH seulement puisque la création de l’APA est antérieure à la réforme constitutionnelle de 2003 qui a introduit cet article dans la Constitution), ni au principe de libre administration défini à l’article 72, dans la mesure où elles prévoient un concours de l’État en compensation des dépenses d’APA et de PCH (via la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie), le financement de ce concours par diverses ressources, les critères de répartition de ce concours entre les départements, ainsi qu’une clause de garantie assurant que « les charges nettes résultant de la différence entre les dépenses exposées au titre de [chaque] allocation et le concours de la [CNSA] ne peuvent être supérieures à un pourcentage, fixé par voie réglementaire, du potentiel fiscal de chaque département ».

La constitutionnalité de ces dispositions est toutefois admise sous les réserves suivantes :

- « il appartient au pouvoir réglementaire de fixer ce pourcentage à un niveau qui permette, compte tenu de l’ensemble des ressources des départements, que la libre administration des collectivités territoriales ne soit pas entravée » ;

- « en outre, si l’augmentation des charges nettes faisait obstacle à la réalisation de la garantie [précitée], il appartiendrait aux pouvoirs publics de prendre les mesures correctrices appropriées ».

 

[1] Gel en vertu de l’article 30 de la loi de finances pour 2012.

[2] Décision DC n°2003-489 du 29 décembre 2003, considérant 23, et décision n°2004-511 DC du 29 décembre 2004, considérant n° 36.

[3] Les ROM reçoivent leur compensation sous forme de DGD en raison de l’absence de régionalisation de l’assiette de TICPE.

Dernière modification  : 29/09/2016