Les sociétés publiques locales et les sociétés publiques locales d'aménagement
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Animer les territoires
Les sociétés publiques locales (SPL)
L’article 1er de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, dont les dispositions ont été codifiées à l’article L. 1531-1 du CGCT, permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales (SPL) dont ils détiennent la totalité du capital. Une circulaire en date du 29 avril 2011 est venue apporter des précisions sur le régime juridique applicable aux SPL. Par dérogation à l’art. L. 225-1 du livre II du code de commerce, ces sociétés qui revêtent la forme de société anonyme sont composées d’au moins deux actionnaires.
Les SPL ont un champ d’intervention plus large que celui des SPLA. Il recouvre globalement celui des sociétés d’économie mixte locales (SEML) : opérations d’aménagement au sens de l’art L. 300-1 du code de l’urbanisme, opérations de construction, ou exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général. Cependant, si les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer des SPL dans des secteurs variés, elles ne peuvent le faire que dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi. Les SPL n’ont, en outre, pas vocation à exercer des fonctions support comme la gestion des ressources humaines, la gestion budgétaire ou encore des expertises juridiques ou d’assistance technique pour le compte des collectivités qui les contrôlent.
Selon l’esprit de la loi, tout comme les SPLA, les SPL sont de nouveaux outils mis à la disposition des collectivités territoriales leur permettant de recourir à une société commerciale sans publicité ni mise en concurrence préalables, dès lors que certaines conditions sont remplies. Ainsi, elles ont vocation à intervenir pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (quasi-régie ou « in house »).
Les sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA)
L’article 20 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 relative à l’engagement national pour le logement, codifié à l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme, a autorisé les collectivités territoriales et leurs groupements à prendre des participations dans des sociétés publiques locales d’aménagement. Ce dispositif, créé initialement à titre expérimental pour 5 ans, a été pérennisé par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales.
Il s’agit d’un nouvel outil juridique destiné aux collectivités territoriales et à leurs groupements, visant à surmonter les difficultés liées à la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) sur les limites du " in house".
La jurisprudence communautaire permet en effet à une personne publique de se dispenser de l’application des règles de publicité et de mise en concurrence pour la dévolution de certains contrats (marchés publics, DSP, concessions d’aménagement…) lorsque le cocontractant peut être considéré comme un simple prolongement administratif de la personne publique elle-même.
Par dérogation à l’art. L. 225-1 du livre II du code de commerce, ces sociétés qui revêtent la forme de société anonyme sont composées d’au moins deux actionnaires. Les SPLA sont compétentes pour réaliser toute opération d’aménagement au sens du code de l’urbanisme (article L. 300-1) exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire.
Leur champ d’intervention a toutefois été élargi par l’article 4 de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 précitée. Dorénavant, elles sont également compétentes "pour réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition et cession d'immeubles en application des articles L. 221-1 et L. 221-2, procéder à toute opération de construction ou de réhabilitation immobilière en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l'article L. 300-1, ou procéder à toute acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce ou de fonds artisanaux dans les conditions prévues au chapitre IV du titre Ier du livre II du (code de l’urbanisme)". En outre, les SPLA pourront dorénavant également exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le code de l’urbanisme et agir par voie d’expropriation. Ces nouveaux pouvoirs ne pourront toutefois être exercés que dans les conditions fixées par "des conventions conclues par l’un de leurs membres".
Plusieurs procédures permettent de créer une SPLA ou une SPL, elles sont exposées dans le cadre ci-après.
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Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent-elles créer une SPL ou une SPLA ex nihilo ? |
Oui, dans les conditions définies aux articles L. 1531-1 du CGCT et L. 327-1 du code de l’urbanisme. Moyennant quelques différences, les modalités de création sont assez voisines de celles prévues pour les SEML. |
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Quelles sont les différences ? |
Ce sont les suivantes : - le capital d’une SPL ou d’une SPLA est détenu dans son intégralité par les collectivités territoriales ou leurs groupements ; - l’une des collectivités participant au capital de la SPLA en détient au moins la moitié des droits de vote ; il s’agit de la collectivité dite “ de tutelle ” de la SPLA (cette condition n’est pas requise pour les SPL); - le montant du capital d’une SPL ou d’une SPLA doit être au moins égal, à l’instar des SEML d’aménagement, à 150 000 € et 225 000 € en cas d’appel public à l’épargne. |
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Peut-on créer une SPLA ou une SPL à partir d’une SEML préexistante ? |
Oui. La transformation d’une SEML en SPLA ou en SPL est soumise aux modalités prévues par le code du commerce en son livre II (articles L. 225-243 et suivants). |
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Qu’implique la décision de transformation ? |
Elle nécessite la modification des statuts de la SEML, en application des dispositions prévues pour la modification desdits statuts. |
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Est-ce suffisant ? |
Non. S’agissant d’une expropriation, il convient d’obtenir l’accord de tous les actionnaires, en particulier de ceux qui ne pourront pas, par construction, participer à la SPLA ou à la SPL. |
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Que doit prévoir la modification ? |
La modification devra notamment prévoir : -les modalités de rachat des actions détenues par les investisseurs privés ; -la participation d’au moins 2 actionnaires (qui seront des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités) au capital de la SPLA ou de la SPL, étant précisé que l’un d’entre eux devra disposer d’au moins la moitié des droits de vote s’il s’agit d’une SPLA ; -la cession des parts de capital des actionnaires de droit privé qui devra être opérée pour tirer les conséquences de la modification des statuts pourra se faire soit par rachat de ces parts par la société, dans les limites prévues par la loi, soit par leur rachat par les autres actionnaires ou nouveaux actionnaires (prise de participation). |
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Quelle obligation incombe aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées ? |
Elles devront, s’être favorablement prononcées sur les modifications statutaires et relatives au capital avant la convocation de l’assemblée générale extraordinaire de la SEML appelée à approuver ces modifications. |
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Est-il possible de créer une SPLA ou une SPL par fusion absorption ou dissolution ? |
Oui. Cela suppose qu’une SPLA ou une SPL, préalablement constituée, absorbe une SEML selon les modalités prévues par le livre II du code du commerce |
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Que devra régler le traité de fusion ? |
Il devra régler le sort des investisseurs privés de la SEML qui ne pourront pas, par construction, être associés dans la SPLA ou la SPL. En tout état de cause, l’accord des actionnaires “ expropriés ” devra être recueilli. |
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Existe-t-il une autre procédure que celle qui vient d’être décrite ? |
Oui. L’opération peut être réalisée par dissolution de la SEML, résultant de la réunion de toutes les actions en une seule main, en l’espèce, la SPLA ou la SPL, conformément aux dispositions du code civil (article 1844-5, alinéa 3). |
Autres informations
Sénat - Dossier législatif concernant la loi pour le développement des sociétés publiques locales : loi n°2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales
Vie Publique - Loi du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales - Fiche explicative - Mai 2010
Références jurisprudentielles
Commentaire du jugement du TA de Rennes, 11 avril 2013, n° 1203243, Préfet des Côtes-d’Armor
Le juge administratif a annulé les délibérations de six communes et établissements publics de coopération intercommunale relatives à la création d’une société publique locale (SPL) au motif que l’objet social de celle-ci excède la compétence de ses actionnaires. Rappelons que les SPL sont régies par l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Cette SPL avait pour objet la réalisation de prestations liées aux services publics de l’eau et d’assainissement comprenant notamment, en matière d’eau potable, la production, le traitement, le transport et la distribution d’eau potable ainsi que la protection de la ressource en eau, et, en matière d’assainissement collectif, le contrôle et la mise en conformité des branchements, la collecte, le transport, l’épuration des eaux usées et l’élimination des eaux produites. Or, les communes et syndicats intercommunaux actionnaires ont transféré à l’EPCI à fiscalité propre actionnaire la compétence « assainissement collectif et non collectif ». Par ailleurs, cet EPCI ne dispose pas de la compétence « gestion de l’eau potable ».
Dès lors, le tribunal de Rennes juge que : « ce transfert de compétence fait ainsi obstacle à ce que les collectivités concernées puissent entrer au capital d’une société publique locale, dont l’objet social s’inscrit dans le cadre de cette compétence transférée, dès lors que cela aurait pour effet de les faire participer, en leur qualité d’actionnaires, aux décisions de la société publique locale concernant la mise en œuvre de cette compétence en méconnaissance des principes de spécialité et d’exclusivité régissant les transferts de compétences (…) ».
Dans les conclusions rendues sur ce jugement, le rapporteur public indique que : « s’il était possible à une collectivité locale ou à un EPCI d’être actionnaire d’une SPL dont l’objet social excède leurs compétences, ces personnes publiques exerceraient indirectement, en tant qu’actionnaires de la SPL, des compétences qu’ils ne possèdent pas ou plus. (…) Un tel état de droit aboutirait à brouiller gravement les règles de compétences ».
Selon lui, « les membres d’une SPL doivent posséder chacun toutes les compétences qu’ils attribuent à la société publique locale qu’ils créent ensemble ». Autrement dit, les membres de la SPL ne peuvent pas faire faire à cette dernière ce qu’ils ne peuvent pas faire eux-mêmes. Les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent faire usage des dispositions de l’article L. 1531-1 du CGCT que dans la limite de leurs compétences.
Ainsi, comme énoncé dans le jugement : « une collectivité ne peut adhérer à une SPL dont seulement une partie de l’activité relèverait de son champ de compétence ».
Arrêt de la CJCE, 21 juillet 2005, affaire C-231/03, Coname c/ Commune di Cingla de Botti - Articles 43 CE, 49 CE et 81 CE – Concession relative à la gestion du service public de distribution du gaz
Arrêt du Conseil d'État, 6 avril 2007, n° 284736, Commune d'Aix-en-Provence