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Le syndicat de communes

Intercommunalité associative, “ association de communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt communal ” (article L. 5212-1 du CGCT), elle constitue la catégorie d’EPCI la plus faiblement intégrée.

Les communes disposent d’une totale liberté dans le choix des compétences transférées. Toutefois, les transferts retenus ne peuvent pas aboutir à scinder l’investissement et le fonctionnement. Les délégués des communes peuvent ne pas avoir la qualité de conseillers municipaux.

Un syndicat particulier : le syndicat à la carte

Le syndicat à la carte a la faculté d’exercer des compétences distinctes sur le territoire de ses différentes communes membres. Les communes décident individuellement de lui transférer ou non les compétences qu’il est habilité, par ses statuts, à exercer.

La constitution des syndicats à la carte a été autorisée par la loi n^o 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation (article L. 5212-16 et L. 5212-17 du CGCT).

Le fonctionnement à la carte doit être inscrit dans les statuts. Doivent notamment être précisées :

• la liste des communes membres du syndicat ;
• la liste des compétences qu’il peut exercer ;
• les conditions dans lesquelles chaque commune transfère ou retire au syndicat tout ou partie desdites compétences ;
• les conditions de participation financière aux dépenses liées aux compétences transférées et aux dépenses d’administration générale ;
• ainsi que, le cas échéant, les règles de représentation de chaque commune au comité. Les communes disposent d’une grande liberté dans la détermination de ces règles.
• Il est donc nécessaire de distinguer l’adhésion au syndicat et l’adhésion à une compétence.
• Par ailleurs, dans le cadre de la mise en œuvre du principe de substitution, un établissement public de coopération intercommunale peut devenir membre d’un syndicat pour une partie seulement de ses compétences : ce dernier devient syndicat mixte fonctionnant à la carte. La mise en conformité des statuts avec cette situation doit être réalisée.

La communauté de communes

Elle représente le niveau de base de l’intercommunalité de projet, “ projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ” (article L. 5214-1 du CGCT). Sous réserve des orientations des schémas départementaux de coopération intercommunale, il n’existe pas de condition de population.

Le transfert de compétences est libre (article L. 5214-16 du CGCT) à l’intérieur des groupes de compétences obligatoires et des groupes de compétences optionnelles.

Les compétences transférées au titre des compétences obligatoires ou optionnelles doivent correspondre aux groupes énumérés par la loi (impossibilité, par exemple, de rattacher le logement à l’aménagement de l’espace).

Les communes peuvent s’inspirer des compétences, dont le transfert est imposé par la loi, dans les domaines du développement économique et de l’aménagement de l’espace, pour la constitution d’une communauté d’agglomération et dont la liste est fixée au I (1° et 2°) de l’article L. 5216-5 du CGCT.

La communauté de communes à dotation globale de fonctionnement bonifiée

Elle est caractérisée par un niveau d’intégration supérieur à celui de la communauté de communes de base, d’où sa légitimité à percevoir une dotation globale de fonctionnement (DGF) majorée.

Pour être éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée, une communauté de communes doit remplir les trois conditions posées à l’article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales :

• population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants. Exceptions : population < 3 500 habitants mais situées en zone de revitalisation rurale de montagne, comptant au moins dix communes dont le chef lieu de canton ou la totalité des communes du canton ;
• option pour le régime fiscal de la FPU obligatoire, avec la nécessité d’une délibération intervenue avant le 1^er janvier de l’année de perception de la DGF bonifiée ;
• exercice d’un nombre donné de groupes de compétences énumérées par la loi.

La condition relative aux compétences doit être interprétée strictement : la communauté doit se voir confier les groupes de compétences choisis dans leur ensemble. Cette rigueur s’explique par l’avantage financier que représente la bonification de la dotation globale de fonctionnement, que le législateur entend réserver aux communautés de communes les plus intégrées dont la taille démographique ne permet pas une transformation en communautés d’agglomération. La jurisprudence a confirmé cette interprétation rigoureuse : “ La communauté de communes, compétente en matière d’ordures ménagères n’exerce pas ou n’exerce que très partiellement les compétences de chacun des quatre groupes énumérés par l’article L. 5214-23-1 du CGCT. Ainsi, n’exerçant pas au moins quatre des cinq groupes de compétences mentionnés par cet article, elle n’est pas éligible. ” (décision du TA de Poitiers du 25 octobre 2001, confirmée en appel par la CAA de Bordeaux du 31 juillet 2003).

Les communautés de communes à DGF bonifiée peuvent cependant transférer leurs compétences à un syndicat mixte sans que cela ait d’incidence sur leur éligibilité (adhésion à un syndicat mixte de schéma de cohérence territoriale par exemple).

Enfin, l’éligibilité d’une communauté de communes à la DGF bonifiée ne saurait être considérée comme définitive. Par conséquent chaque année l’arrêté portant reconnaissance de cette éligibilité pourra être abrogé s’il n’est plus satisfait aux conditions fixées par la loi.

La communauté d’agglomération

Cette structure est destinée aux ensembles urbains d’une certaine importance. Elle regroupe un ensemble de 50 000 habitants, autour d’une ou de plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Le seuil est réduit à 30 000 habitants si la communauté comprend le chef-lieu du département, ou la commune la plus importante du département.

Par ailleurs, à titre dérogatoire, deux dispositions expérimentales de constitution des communautés d’agglomération ont été adoptées en 2013 et 2014 par le législateur :

• pendant une durée maximale de trois ans à compter de la promulgation de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, l'Etat peut autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération, formant un ensemble d'au moins 30 000 habitants et comprenant la commune la plus peuplée du département.
• pendant une durée maximale de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, l'Etat peut également autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération, formant un ensemble d'au moins 25 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants et sous réserve que la majorité des communes membres, dont la commune centre, soient des communes littorales.

L’article L. 5216-1 du CGCT mentionne un “ Projet commun de développement urbain et d’aménagement du territoire ”, signifiant ainsi qu’il s’agit d’une intercommunalité de projet fortement intégrée.

Les compétences sont ainsi plus nombreuses et seules certaines peuvent être exercées dans les limites de l’intérêt communautaire, les autres devant être exercées intégralement.

La communauté urbaine

Il s’agissait, jusqu’à la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010, de l’EPCI le plus intégré (article L. 5215-20 du CGCT), avec un seuil de création élevé qui a toutefois été ramené à 250 000 habitants par le législateur dans le cadre de la loi du 27 janvier 2014.

Le nombre des compétences obligatoires des CU est beaucoup plus important et ce type d’EPCI à fiscalité propre n’exerce pas de compétences à titre optionnel comme les CC ou les CA.

Les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi du 12 juillet 1999 continuent d’exercer les compétences qui étaient les leurs à cette date, sauf si, remplissant les conditions nouvelles de création des communautés urbaines, elles décident d’élargir leurs compétences à l’ensemble des nouvelles compétences des communautés urbaines.

La métropole

Il s’agit de la catégorie d’EPCI les plus intégrées (article L. 5217-1 et s du CGCT). Cette catégorie a été fortement modifiée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014.

Sont transformées en métropole au 1^er janvier 2015 l’ensemble des EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants. De plus, par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, peuvent obtenir par décret le statut de métropole, à leur demande :

1° Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région ;

2° Les établissements publics de coopération intercommunale centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, et qui exerçaient en lieu et place des communes, les compétences obligatoires d’une métropole à la date de l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-57 du 27 janvier 2014.

Les métropoles se distinguent ainsi des communautés classiques par leur création sous forme de transformation d’un EPCI à fiscalité propre déjà constitué.

Elles s’en distinguent également par le fait qu’elles peuvent également exercer des compétences ordinairement dévolues aux départements et régions voir des compétences en matière d’habitat que l’Etat peut leur déléguer.

Les transferts de compétences en provenance des départements et des régions, selon le cas, sont pour l’essentiel soumis à un accord préalable de ces derniers.

Le régime financier des groupements de communes se décline en deux axes majeurs : 

- un régime fiscal de contribution budgétaire ou fiscalisée ; 

- un régime fiscal de fiscalité propre additionnelle ou professionnelle unique. 

Le régime de contribution

Le régime de contribution s’applique seulement aux syndicats comme définis à l’article L. 5212-1 du CGCT.

Le régime de contribution budgétaire

Au moment du vote de son budget primitif, le comité syndical (Sivu, Sivom, syndicats mixtes) fixe la participation globale des collectivités membres. Cette participation est ensuite ventilée entre chacun des membres en fonction de clés de répartition fixées par le pacte syndical (population, richesse fiscale, etc...). 

La commune verse sa cotisation sous la forme de dépenses de fonctionnement. 

Le régime de contribution fiscalisée

Bien qu’un syndicat ne constitue pas un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, en application de l’article 1609 quater du CGI, le comité syndical peut décider de lever un taux additionnel applicable aux quatre taxes (taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS), taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), cotisation foncière des entreprises (CFE)) en remplacement des contributions budgétaires des communes membres, dans les conditions prévues à l’article L. 5212-20 du CGCT. 

Le syndicat ne dispose d’aucun pouvoir fiscal : les taux additionnels sont déterminés par les services de la DGFiP, conformément au III de l’article 1636 B octies du CGI. 

Il revient au comité syndical de notifier aux communes membres sa décision de financer le groupement par une contribution fiscalisée. Ces dernières disposent d’un délai de 40 jours pour s’y opposer, elles pourront alors verser une contribution budgétaire en remplacement. Les communes qui ne se sont pas opposées participent au financement par une contribution fiscalisée. Ces deux situations peuvent coexister dans le même groupement. 

La fiscalité supplémentaire est externalisée sous forme de taux figurant sur les avis d’imposition.

Le régime de fiscalité propre

Le régime de fiscalité propre additionnelle

Ce régime s’applique à tous les groupements que sont les communautés de communes dont le nombre d’habitants est inférieur ou égal à 500 000 habitants et les communautés urbaines existant avant la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et qui ont rejeté le régime de la fiscalité professionnelle unique avant le 1^er janvier 2002. 

Le groupement dispose de la même autonomie fiscale que la commune. En effet, il vote les taux additionnels, choisit les abattements et exonérations. Les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) perçoivent de plein droit les quatre taxes directes locales, énumérées au II de l’article 1379-0 bis du CGI, pour lesquelles ils votent un taux additionnel à ceux votés par leurs communes membres et une fraction de certaines composantes de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER). 

Les EPCI à FA perçoivent de plein droit 50 % des composantes de l’IFER relatives aux éoliennes et aux stockages souterrains de gaz naturel. Certaines situations, et sous condition de délibérations concordantes, permettent à l’EPCI à FA de se substituer aux communes pour la perception de certains produits des composantes de l’IFER, énumérés au V de l’article 1379-0 bis du CGI (centrales nucléaires ou thermiques à flamme, transformateurs électriques, centrales photovoltaïques ou hydrauliques, etc.). 

Au contraire des EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), un EPCI à FA ne perçoit pas la taxe additionnelle à la TFPNB (TA-TFPNB) de plein droit. Toutefois, il peut se substituer à ses communes membres pour la perception de son produit, sur délibérations concordantes (V de l’article 1379-0 bis du CGI). 

Les contribuables reçoivent un avis d’imposition comprenant les taux du groupement à côté de ceux de leur commune.

• EPCI à fiscalité de zone (FPZ) : un EPCI à fiscalité de zone perçoit les mêmes impositions qu’un EPCI à FA. Toutefois, il perçoit également, de manière exclusive le produit de la CFE afférente à la zone d’activités économiques qu’il a créée ou qu’il gère sur son territoire (I de l’article 1609 quinquies C du CGI). 
• Fiscalité éolienne unique (FEU) : un EPCI à fiscalité éolienne unique perçoit les mêmes impositions qu’un EPCI à FA. Toutefois, il perçoit également, de manière exclusive la CFE afférente aux éoliennes présentes sur son territoire (1 du II de l’article 1609 quinquies C du CGI). En outre, il perçoit jusqu’à 70% de la composante de l’IFER relative aux éoliennes en fonction de la date de leur installation et 50 % de la composante de l’IFER relative aux hydroliennes. 

Le régime de la fiscalité professionnelle unique

Ce régime s’applique aux groupements que sont les métropoles, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines créées après la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ou celles ayant changé de régime fiscal. Ce régime est prévu par l’article 1609 nonies C du CGI et est défini au I de l’article 1379-0 bis du CGI. 

Les EPCI perçoivent le produit de l’ensemble de la fiscalité économique (CFE, IFER, taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), etc.) en lieu et place des communes, en application de l’article 1609 nonies C du CGI. 

Les groupements perçoivent également en lieu et place de leurs communes membres la fraction de produit net de taxe sur la valeur ajoutée compensant la suppression de la CVAE en application du XXIV de l’article 55 de la loi n°2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. 

Concernant l’IFER, les EPCI à FPU perçoivent 70 % de la composante relative aux éoliennes (article 1519 D du CGI) pour les éoliennes installées avant le 1^er janvier 2019 et 50 à 70% pour celles installées après le 1er janvier 2019, ainsi que pour celles installées avant cette date ayant fait l’objet à compter du 1er janvier 2026, d’une modification substantielle ou notable avec augmentation de la puissance installée de leur parc éolien. 

Les EPCI à FPU perçoivent également intégralement la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TA-TFPNB) prévue par l’article 1519 I du CGI et la part additionnelle à la THRS et la TFPB pour lesquelles ils votent des taux additionnels à ceux votés par leurs communes membres. 

En outre, sous certaines conditions, un EPCI à FPU peut se substituer à ses communes membres pour la perception de l’imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes et de la taxe sur les friches commerciales. 

Les produits de fiscalité professionnelle perçus par les EPCI à FPU en lieu et place de leurs communes membres à la création de l’EPCI, à son changement de périmètre ou à l’adoption du régime de la fiscalité professionnelle unique sont reversés aux communes membres sous forme d’attributions de compensation en tenant compte des transferts de charges évalués par la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT), en application du IV et V de l’article 1609 nonies C précité. 

Il s’agit d’établissements publics de coopération locale, mais pas d’EPCI (ils n’associent pas exclusivement des communes). Un syndicat mixte doit comprendre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et un syndicat mixte ne peut adhérer à un autre syndicat mixte que dans des cas limitativement prévus par la loi.

Les syndicats mixtes fermés (article L. 5711-1 à L. 5711-4 du CGCT) associent exclusivement des communes et des EPCI ou uniquement des EPCI (depuis la loi du 13 août 2004 précitée). La loi renvoie, pour leur fonctionnement, à l’ensemble des règles applicables aux syndicats intercommunaux (règles générales : articles L. 5211-1 à L. 5211-60 et règles particulières : articles L. 5212-1 à L. 5212-34 du CGCT).

Les syndicats mixtes ouverts (articles L. 5721-1 à L. 5722-9 du CGCT) : associent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public (article L. 5721-2 du CGCT). Leur création n’est possible qu’à l’unanimité et leur composition variable selon les cas. Il est possible d’associer des institutions d’utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou institutions interdépartementales, des départements, des établissements publics de coopération intercommunale (toutes catégories), des communes, des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d’agriculture, des chambres de métiers et d’autres établissements publics.

L’objet des syndicats mixtes ouverts est la réalisation d’œuvres ou services présentant une utilité pour chacune de ses personnes morales.

S’agissant du fonctionnement, il existe peu de dispositions sur les syndicats mixtes ouverts dans le CGCT, d’où l’importance des statuts. C’est la loi des parties qui s’applique. Quelques précisions ont toutefois été apportées par la loi n^o 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité :

• le choix des délégués des communes ou des syndicats au comité des syndicats mixtes peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d’un conseil municipal. Les délégués des EPCI à fiscalité propre sont soit des membres du conseil de l’EPCI, soit des conseillers municipaux de ses communes membres ;
• la répartition des sièges au sein du comité des syndicats mixtes ouverts est fixée par les statuts ;
• les présidents des syndicats mixtes sont élus par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le bureau ;
• les modifications statutaires sont décidées à la majorité des deux tiers des membres qui composent le comité syndical, en l’absence de dispositions spécifiques dans les statuts.

En ce qui concerne l’adhésion d’un syndicat mixte à un autre syndicat mixte, précisons que dans sa décision n^o 265938 du 5 janvier 2005, le Conseil d’Etat a considéré qu’un syndicat mixte fermé, c’est-à-dire ne comprenant que des communes et des EPCI, ne pouvait pas adhérer à un syndicat mixte ouvert, dans la mesure où le législateur, qui n’a notamment pas prévu de procédure spécifique de consultation des membres dudit syndicat, ne semble pas l’avoir autorisé.

L'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte est autorisée en application des dispositions des articles L. 5711-4 et L. 5721-2 du CGCT pour des compétences limitativement énumérées, c’est-à-dire en matière de gestion de l’eau et des cours d’eau, d’alimentation en eau potable, d’assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, de distribution d’électricité ou de gaz naturel ou de réseaux et services locaux de communications électroniques.

Articles L. 5731-1 à L. 5731-3 du CGCT

Créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et modifiés par la loi n °2014-58 du 27 janvier 2014 associent, en vue d'actions d'intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale, des EPCI à fiscalité propre sous réserve que l'un d'entre eux compte plus de 100 000 habitants ou 50 000 habitants si cet EPCI est limitrophe d’un Etat étranger.

Par la suite, à la demande du conseil syndical du pôle métropolitain, les régions ou les départements sur le territoire desquels se situe le siège de ses EPCI membres peuvent adhérer au pôle métropolitain.

La loi renvoie, pour leur fonctionnement, aux règles applicables aux syndicats mixtes (article L. 5711-1 du CGCT ou L. 5721-2 si une région ou un département y adhérent).

Articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a créé une nouvelle catégorie d’établissements publics : les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR).

Les PETR sont des établissements publics constitués par accord entre EPCI à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave, en vue de mener des actions d’intérêt commun et d’élaborer un projet de territoire définissant les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d'équilibre territorial et rural. Ce projet de territoire précise les actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace et de promotion de la transition écologique.

Les PETR sont des établissements publics soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés, prévus à l’article L. 5711-1 du CGCT, sous réserve des dispositions prévues à l’article 72 de la loi, codifiées aux articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT.

Ils se distinguent cependant des règles de droit commun par leurs régimes de création. Il peut s’agir :

• d’une création initiale émanant de la volonté de plusieurs EPCI à fiscalité propre de se regrouper en PETR. (article L. 5741-1).
• d’une transformation volontaire du syndicat mixte composé exclusivement d’EPCI à fiscalité propre et remplissant les conditions fixées à l’article L. 5741-1 du CGCT (article L. 5741-4).
• d’une transformation par le représentant de l’Etat de syndicats mixtes ayant été reconnus comme « Pays » au sens de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire dans sa rédaction antérieure à la loi du 16 décembre 2010. Les EPCI membres d’associations ou de groupements d’intérêts publics porteurs de « Pays » peuvent notamment constituer un PETR, par délibérations concordantes, en application des dispositions prévues à l’article L. 5741-1 du CGCT.