La nature juridique du contrat

Les emprunts des collectivités locales prennent la forme juridique de contrats créant des droits et obligations. En l'absence de précisions législatives et réglementaires, c'est la jurisprudence qui permet de déterminer la nature juridique du contrat d'emprunt.

Les contrats passés entre une collectivité locale et une personne de droit privé, et exception faite des contrats administratifs par détermination de la loi, sont présumés être de droit privé. Le caractère administratif ne leur est reconnu par la jurisprudence que s'ils ont pour objet l'exécution d'un service public (CE, 4 mars 1910, Thérond, Rec. p. 193) ou comportent une clause exorbitante du droit commun (CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges).

À l'inverse, c'est-à-dire en l'absence de l'une et l'autre de ces conditions, le contrat de prêt est un contrat de droit privé (Tribunal des conflits, 12 janvier 1987, Ville d'Eaubonne c/GOBTP). La banalisation du crédit aux collectivités locales a conduit à aligner les clauses contractuelles sur les règles de droit privé et la présence de clauses exorbitantes qui entraînent la qualification d'acte administratif est très rare.

Le contrat de droit privé est régi par les seules règles de droit civil (clauses d'irresponsabilité du prêteur, règles de cautionnement, clauses de cessions de dettes, cas d'exigibilité anticipée, modalités d'imputation des charges accessoires, règle du taux effectif global, etc.). En cas de litige, c'est le juge judiciaire qui est compétent. Par ailleurs, le contrat d'emprunt ne constitue pas en général l'accessoire d'un contrat administratif. Toutefois, certains montages financiers complexes qui associent un « contrat de financement » et un contrat de travaux publics ou un contrat d'exécution d'un service public peuvent conduire à conférer au premier un caractère administratif.

Le contenu du contrat d'emprunt

Le décret n° 72-229 du 24 mars 1972 prévoyait que les contrats d'emprunt des collectivités locales devaient comporter un certain nombre de mentions obligatoires. Ce décret a été abrogé par le décret du 9 février 1983.

Les contrats entre l'emprunteur et le prêteur indiquent, d'un point de vue général :

• le nom et la raison sociale du prêteur ;
• l'objet de l'emprunt ;
• le montant de l'emprunt ;
• la durée de l'emprunt ;
• le taux d'intérêt ;
• les modalités d'amortissement.

Ces mentions doivent naturellement être adaptées aux caractéristiques financières de l'emprunt envisagé. Ainsi, s'il s'agit d'un emprunt à taux fixe, le contrat précise la valeur de ce taux. S'il s'agit, en revanche, de taux révisables ou variables, le contrat doit indiquer l'ensemble des règles qui permettront la détermination du taux à chacune des échéances (index de référence, période de référence, décompte des jours, calcul du taux). Le taux d'intérêt sera ainsi déterminable à défaut d'être déterminé.

Le taux effectif global

L'article L. 313-2 du code de la consommation précise que « le taux effectif global déterminé comme il est dit à l'article L. 313-1 doit être mentionné dans tout écrit constatant un contrat de prêt régi par la présente section. ». La mention du taux effectif global s'impose donc dans le contrat de prêt.

La référence à la décision ou délibération d'emprunt

Le contrat d'emprunt est fondé sur une délibération ou une décision préalable d'emprunt et en est étroitement dépendant. Il fera explicitement référence à cet acte.

En dehors de ces mentions essentielles, les contrats comportent des clauses particulières qui peuvent varier de façon importante d'un établissement prêteur à l'autre. On peut citer certaines clause; courantes :

Les délais de paiement

La collectivité locale ne maîtrise pas toujours les délais de paie ment, compte tenu du principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable. Le délai de paiement dépend non seulement de la date d'émission du mandat, mais aussi du délai de traitement par le réseau de la direction générale des Finances publiques. La collectivité doit, en outre, intégrer dans la chaîne des paiements d'annuités d'emprunts, les délais bancaires : y afférents.

L'étendue de la responsabilité du prêteur

La clause d'irresponsabilité est une clause excluant la responsabilité du prêteur pour l'usage que l'emprunteur pourra faire des fonds reçus. Bien que le contrat mentionne fréquemment l'objet auquel est destiné le financement, le prêteur n'est pas tenu de vérifier son affectation, car l'imputation budgétaire de l'emprunt est une décision qui relève de la seule responsabilité de la collectivité locale.

Le délai de versement des fonds par le prêteur

Compte tenu de ses contraintes de trésorerie et de l'échéancier des dépenses d'investissement de l'exercice, la collectivité locale a souvent intérêt à conserver la liberté de mobiliser les fonds empruntés à la date qui lui semble la plus opportune. Néanmoins, la souplesse de mobilisation des fonds trouve souvent une contrepartie dans des conditions plus onéreuses.

Les pénalités pour retard de paiement des annuités

La quasi-totalité des contrats de prêt contient une clause prévoyant une majoration du taux d'intérêt en cas de défaut de paiement aux échéances convenues ou bien le versement de pénalités de retard. Ces frais, qui présentent un caractère éventuel, ne sont jamais intégrés dans le calcul du taux effectif global.

Le remboursement anticipé du capital de l'emprunt

L'emprunteur peut avoir intérêt à se libérer par anticipation de tout ou partie du capital restant à amortir. Le remboursement anticipé s'accompagne le plus souvent de pénalités de sortie. Il n'est envisageable juridiquement que dans les conditions fixées au contrat et ayant fait l'objet d'un accord initial entre les deux parties ou, à défaut, par avenant au contrat initial.

Les clauses de juridiction

Les contrats d'emprunt comprennent des clauses liées au régime contentieux du contrat d'emprunt en cas de litige entre les parties. Certains contrats d'emprunt comportent des clauses d'élection de juridiction tendant à affirmer la compétence du tribunal de grande instance ou des « juridictions compétentes de Paris ». De telles clauses ne sont pas légales ; en effet, il n'est pas loisible aux cocontractants de choisir une juridiction à leur gré. La détermination de la juridiction compétente en cas de contentieux dépend, en effet, de la nature juridique de chaque contrat d'emprunt et relève in fine du Tribunal des conflits.

De ce fait, la formule contractuelle traditionnelle selon laquelle « les parties recourent aux juridictions compétentes » est préférable.

Dans les cas d'une délégation éventuelle du contrat de prêt :

Cession par le prêteur

Certains contrats d'emprunt comprennent une clause dite de cessibilité, qui permet à l'établissement prêteur de céder à tout moment, à un autre établissement de crédit, l'encours de dette qu'il détient sur une collectivité locale. Il existe deux formes de cession de créance : celle de droit commun (articles 1689 et suivants du Code civil), et celle au formalisme simplifié (articles L. 313-23 à L. 313-29-2 du code monétaire et financier) dont la jurisprudence a reconnu qu'elle s'appliquait aux créances détenues sur les collectivités locales (Cass. com., n° 51-P, 3 janvier 1996, Sté BIMP).

Les cessions de créances de droit commun doivent faire l'objet d'une information préalable de l'emprunteur. Par contre, pour les cessions de créances professionnelles, aucune information de l'emprunteur n'est requise. Toutefois, lorsque la cession n'est pas notifiée, la situation de l'emprunteur reste inchangée puisqu'il continue à s'acquitter de sa dette auprès de la banque cédante. En revanche, il devra acquitter sa dette au cessionnaire en cas de notification.

Quelle que soit la formule retenue, la réalisation de l'opération de cession de dette doit s'effectuer dans les conditions initiales du prêt, sans qu'elle puisse se traduire par une charge supplémentaire pour le débiteur.

Cession par l'emprunteur

Elle intervient dans certains cas, notamment :

• dans le cadre d'un remboursement anticipé par novation ;
• dans le cadre de la dissolution d'un EPCI, la solution la plus simple consiste à rembourser par anticipation l'ensemble du passif financier. Néanmoins, cette formule conduit à un coût important sur un seul exercice et ne peut être appliquée que de façon partielle. Aussi, les communes membres peuvent être amenées à prendre en charge directement une partie de la dette du syndicat, soit par transfert d'une ligne d'emprunt individualisée par changement de débiteur, soit par un nouveau contrat d'emprunt avec la banque, qui a pour effet « d'effacer » la part correspondante dans la dette du syndicat ;
• si une collectivité décide de résilier une concession, elle pourra être amenée à reprendre les emprunts du concessionnaire en cours d'amortissement.

Les autorités compétentes pour signer le contrat

En leur qualité d'exécutifs de la collectivité, le maire (article L. 2122-21 du CGCT), le président du conseil départemental (article L. 3221-1), le président du conseil régional (article L. 4231-1) et le président d'un EPCI (article L. 5211-9) signent les contrats d'emprunt autorisés par l'assemblée délibérante.

La signature peut être déléguée :

• par le maire, mais à la seule condition que le conseil municipal l'ait expressément prévu dans la délibération portant délégation (article L. 2122-23), à l'un de ses adjoints ou à défaut un conseiller municipal en cas d'absence ou d'empêchement (article L. 2122-17), à ces mêmes élus dans le cadre d'une délégation de fonction (article L. 2122-18), aux hauts fonctionnaires territoriaux, tels que le secrétaire général, le secrétaire général adjoint, ou le directeur (article L. 2122-19) ;
• par le président du conseil départemental ou régional, aux vice-présidents, et en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil départemental ou régional, ainsi qu'aux responsables des services (article L. 3221 -3 et L. 4231 -3) ;
• par le président d'un EPCI, aux vice-présidents, et en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du bureau, ainsi qu'au directeur et au directeur adjoint (article L. 5211-9).

Le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État

Le contrat d’emprunt étant essentiellement un contrat de droit privé, il ne relève pas du contrôle de légalité1  et n’a pas à être transmis  au représentant de l’Etat pour être exécutoire (CE, 12 février 2003, n° 234917, Ministère des Finances). Le préfet ne peut donc pas s’opposer aux emprunts dont les conditions lui apparaitraient défavorables aux intérêts de la collectivité si aucune illégalité n’est relevée. Seules les conventions d’emprunt qui revêtent le caractère de contrat administratif sont soumises à l’obligation de transmission aux services préfectoraux2.

Toutefois, le représentant de l’Etat peut demander la transmission de tout document annexe nécessaire à l’appréciation de la légalité des actes pris par les autorités locales (CE, 13 janvier 1988, n°68166, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements). Ainsi lors du contrôle de la délibération d’une collectivité autorisant le recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut utilement demander la transmission du projet de contrat de prêt.

En cas d’illégalité des délibérations ou décisions de recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut adresser un recours gracieux à l’exécutif local pour lui demander de modifier ou de retirer ces actes. A défaut de réponse, dans un délai de deux mois, le préfet peut déférer l’acte devant le tribunal administratif, éventuellement assorti d’une demande de suspension à l’encontre des seuls actes administratifs (CE, 16 décembre 1994, n°116564, Préfet du Haut-Rhin). A cet égard, il faut remarquer que l’annulation par le tribunal administratif de la délibération ou la décision n’affecte pas directement la validité du contrat d’emprunt.

En revanche, l'emprunt n'est pas soumis au code des marchés publics. Le décret n°2005-601 du 27 mai 2005 modifiant le décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004 portant code des marchés publics l'a expressément exclu des procédures de mises en concurrence nationales et européennes en vertu de la directive n° 2004/18/CE du 31 mars 2004.

Les modalités de souscription d'un emprunt

Aux termes des articles L.2337-3, L.3336-1, L.4333-1 et L.5211-36 du CGCT, les communes, les départements, les régions et les EPCI peuvent recourir à l'emprunt. Le produit des emprunts constitue l'une des recettes non fiscales de la section d'investissement du budget des collectivités (article L. 2331-8 du CGCT). Les emprunts correspondent au volume global des dettes contractées à plus d'un an pendant l'exercice.

Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante. Toutefois, cette compétence peut être déléguée au maire (article L.2122-22 du CGCT), à la commission permanente ou au président du conseil départemental (L.3211-2 du CGCT), à la commission permanente ou au président du conseil régional (L.4221-5 du CGCT) et au bureau ou au président de l’EPCI (article L.5211-10 du CGCT).

Lorsque l’assemblée délibérante délègue sa compétence en matière d’emprunt à l’exécutif, elle doit fixer avec précision la durée et le champ de la délégation, en particulier les caractéristiques essentielles des contrats que l’exécutif est autorisé à souscrire dans la perspective de financer les investissements prévus par le budget.

La délibération ou la décision de souscrire des emprunts ou des produits financiers en cas de délégation, est un acte unilatéral qui précède la signature du contrat, à peine de nullité de celui-ci. Leur contenu doit être suffisamment précis pour que le contrat de prêt constitue une mesure d’exécution et que le représentant de l’État soit en mesure d’apprécier la légalité de l’emprunt.

En revanche, les délégations consenties à l’exécutif en matière de recours à l’emprunt expirent dès l’ouverture de la campagne électorale visant à renouveler l’organe délibérant.

Enfin, dans le cadre du rapport accompagnant le débat sur les orientations budgétaires, des informations relatives à la structure et la gestion de l’encours de la dette contractée et les perspectives pour le projet de budget ainsi que le profil de l’encours de dette visé pour la fin de l’exercice doivent être présentées (articles D.2312-3, D.3312-12 et D.4312-10 du CGCT).

L'emprunt, ressource budgétaire

Les emprunts sont exclusivement destinés à financer des investissements, qu'il s'agisse d'un équipement spécifique, d'un ensemble de travaux relatifs à cet équipement ou encore d'acquisitions de biens durables considérés comme des immobilisations. Les emprunts n'ont pas à être affectés explicitement à une ou plusieurs opérations d'investissement précisément désignées au contrat. Ils peuvent être globalisés et correspondre à l'ensemble du besoin de financement de la section d'investissement prévu au budget.

Le contrôle des emprunts des collectivités locales s’exerce à travers le principe d’équilibre budgétaire prévu à l’article L.1612-4 du CGCT. En aucun cas l'emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette. En outre, les dépenses imprévues inscrites à la section d'investissement du budget ne peuvent être financées par l'emprunt (article L. 2322-1 du CGCT). Sous cette réserve, le produit des emprunts prévu au budget primitif peut assurer l'équilibre de la section d'investissement.

L'article L.1612-1 du CGCT prévoit que l'exécutif de la collectivité peut, entre le 1er janvier de l'exercice et la date d'adoption du budget, « mettre en recouvrement les recettes », ce qui autorise le tirage des emprunts contractés avant le 31 décembre. Cette disposition ne permet cependant pas de passer un nouveau contrat d'emprunt sur la base de prévisions de recettes du budget précédent, ce qui constituerait un engagement nouveau et non la simple mise en recouvrement de recettes précédemment engagées juridiquement.

L'article L.1612-1 précise également que « jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 15 avril, en l'absence d'adoption du budget avant cette date, l'exécutif de la collectivité peut, sur autorisation de l'organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouvertes à l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette ». Ces dispositions ne concernent pas l'emprunt qui est une recette de cette section. La délibération décidant de contracter des emprunts nouveaux pourrait être déférée devant le juge administratif, même si cette décision devait être régularisée au budget primitif suivant. Ce n'est qu'après l'adoption de celui-ci que le maire pourra souscrire l'emprunt.

Dans le cadre du contrôle budgétaire (articles L .1612-1 à L.1612-20 du CGCT), le préfet assure le respect de ces règles. L'autorité préfectorale ou toute personne ayant un intérêt pour agir peut contester la légalité des actes relatifs à l'emprunt devant le juge administratif.

L'imputation budgétaire

Les crédits nécessaires au remboursement des annuités de l'emprunt, intérêts et capital, sont évalués au budget de façon sincère.

Le remboursement du capital est imputé au compte 16, en dépenses de la section d'investissement. Il doit être couvert par des ressources propres, ce qui constitue une condition essentielle de l'équilibre budgétaire (article L.1612-4 du CGCT).

Les frais financiers, qu'il s'agisse des intérêts ou des frais financiers annexes, sont imputés au compte 66 en dépenses de la section de fonctionnement.

L’acquittement de la dette constitue une dépense obligatoire, qu'il s'agisse du remboursement du capital ou des frais financiers. Le prêteur est donc en droit d'utiliser les procédures d'inscription et de mandatement d'office pour obtenir le paiement des annuités en cas de défaillance de la collectivité locale (articles L. 1612-15 à L. 1612-17 du CGCT). A l'inverse, les voies d'exécution de droit commun (saisies principalement) ne sont pas applicables à une collectivité ou à un établissement public local.

Financement des collectivités territoriales : les évolutions introduites par la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires

En matière de financement des collectivités territoriales, la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires a introduit dans le CGCT deux évolutions majeures :

• l'article L. 1611-3-1 du CGCT fixe le cadre juridique du recours à l'emprunt pour les collectivités territoriales, leurs groupements et les services départementaux d'incendie et de secours ;
• l'article L. 1611-3-2 du CGCT autorise la création d'une agence de financement des collectivités locales.

Le cadre juridique de recours à l'emprunt pour les collectivités territoriales

L’article 32 de la loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, codifié à l’article L.1611-3-1 du CGCT définit désormais les emprunts que les collectivités territoriales, leurs groupements et les services départementaux d'incendie et de secours peuvent souscrire auprès des établissements de crédit, en limitant l’accès aux produits les plus simples.

Pour que leur souscription soit autorisée, les emprunts doivent présenter les caractéristiques suivantes :

• les emprunts peuvent être libellés en euros ou en devises étrangères à la condition de se prémunir contre les risques de change. Dans ce cas,  un contrat d'échange de devises contre euros doit être conclu pour le montant total et la durée totale de l'emprunt concerné ;
• le taux d’intérêt des emprunts souscrits peut être fixe ou variable. Pour tous les emprunts à taux variable, les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation du taux d'intérêt sont déterminés par le décret n° 2014-984 du 28 août 2014, codifié aux articles R.1611-33 et R.1611-34 du CGCT. La formule d'indexation des taux variables doit répondre à des critères de simplicité ou de prévisibilité des charges financières des entités concernées.

En outre, les collectivités territoriales peuvent recourir, dans le cadre de la gestion de leur dette, à des contrats financiers adossés à un emprunt (swap) dans le but d'assurer la couverture du risque pris par l'entité concernée.

Les collectivités territoriales peuvent toutefois déroger à ces règles lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier, par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de réduire le risque associé à un emprunt ou un contrat financier non conforme au même article L.1611-3-1 et qui a été souscrit avant la promulgation de la loi. Dans le cadre de cette renégociation, les établissements de crédit concernés sont tenus de fournir, au plus tard lors de la conclusion du nouveau contrat ou de l'avenant au contrat, un document explicitant la baisse de risque induite par cette renégociation.

La création d'une agence de financement des collectivités locales : l'Agence France Locale

L’article 35 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 a entériné la création d’une agence publique de financement des collectivités territoriales destinée à contribuer à la diversification de l’accès au financement des collectivités locales, en leur offrant un accès mutualisé au marché obligataire.

Ainsi, un nouvel article L.1611-3-2 du CGCT autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à créer une société publique (Société Territoriale) revêtant la forme de société anonyme dont ils détiennent la totalité du capital et dont l'objet est de contribuer, par l'intermédiaire d'une filiale (la Société Opérationnelle) à leur financement.

Créée en octobre 2013, l’Agence France Locale a obtenu l’agrément de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) le 22 décembre 2014 en qualité d’établissement de crédit. Elle a lancé sa première émission obligataire en mars 2015, lui permettant ainsi de débuter son activité opérationnelle, qui s’est déployée au cours de l’année 2015.

Fin 2016, 173 collectivités sont adhérentes à l’Agence France Locale. Au 31 décembre 2016, 191 prêts leur ont été accordés pour un montant global de 1,055 milliards d’euros.

• Articles L. 2131-4, L. 3131-5, L. 4141-5 du CGCT
• Articles L. 2131-2 (4°), L. 3131-2 (4°), L. 4141-2(3°) du CGCT

Le cadre juridique du financement participatif

Le financement participatif, encadré depuis 2014 par le droit national, constitue une forme alternative de financement aux termes de laquelle une plateforme numérique ouverte au public rapproche des prêteurs rémunérés ou non ou des donateurs potentiels et des porteurs de projets à la recherche de financement, en dérogation du monopole bancaire (article L. 548-1 CMF).

Les prêts accessibles étaient plafonnés à 1 M€ par projet, et 5 000 € par prêteur pour chaque projet pour les prêts non rémunérés, abaissé à 2 000 € dans le cas des prêts rémunérés, pour un taux plafonné au taux d’usure légal. Les collectivités pouvaient faire cette démarche auprès d’établissements de crédit, ou auprès d’organismes bénéficiant de dérogations au monopole bancaire. Les collectivités faisaient appel alors à des intermédiaires en financement participatif (IFP) pour les financements participatifs sous forme de prêts (à titre onéreux ou à titre gratuit) et de dons.

Le règlement européen (UE) 2020/1503 du 7 octobre 2020 a créé un cadre européen harmonisé en matière de financement participatif renforçant les possibilités de recours au financement participatif : les plateformes de financement peuvent désormais proposer leurs services dans l’ensemble de l’Union européenne et aider à des levées de fonds plus élevées jusqu’à 5 M€ pour les prêts, et auprès d’un public prêteur plus large comprenant les personnes morales.

L'article 48 de la loi du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances (DDADUE), prise en application du règlement européen susmentionné, prévoit la mise en œuvre d’une expérimentation visant à permettre à des collectivités territoriales volontaires de confier, à partir du 1^er janvier 2022, l’encaissement du revenu tiré d’un projet de financement participatif à un organisme public ou privé sous forme de titre de créance au profit de tout service public. 

La loi n° 2023-594 du 13 juillet 2023 ratifiant les ordonnances relatives à la partie législative du livre VII du code monétaire et financier et portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer a prolongé de deux ans l’expérimentation, initialement prévue pour une durée de trois ans, soit jusqu’au 31 décembre 2026.

Il résulte cette expérimentation prévue jusqu’en décembre 2026 deux grandes nouveautés par rapport au cadre juridique existant :

• d’une part, les collectivités territoriales sont expressément autorisées à recourir à des émissions obligataires à travers les plateformes de financement participatif, pour lever jusqu’à 8 M€ par projet, sans que le plafonnement du taux d’usure ne trouve à s’appliquer, sans limite de durée, et auprès de prêteurs qui peuvent être des personnes physiques ou morales ;
• d’autre part, le champ des projets pouvant faire l’objet d’un financement participatif est étendu à l’ensemble des services publics, à l’exception des missions de police et du maintien de l’ordre, et non plus seulement pour financer des projet des projets lié à un service public culturel, éducatif, social ou solidaire.

Les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation

L’article 48 de la loi DADDUE prévoit que les collectivités territoriales peuvent se porter candidates à cette expérimentation auprès des ministres chargés des collectivités territoriales et des comptes publics, qui se prononcent sur les candidatures en tenant compte de la nature du projet, de son montant, de son coût de financement et, le cas échéant, de son impact environnemental.

En vue de favoriser les candidatures, l'arrêté du 23 janvier 2023 prévoit uniquement deux critères pour valider la participation à l’expérimentation du recours au financement participatif obligataire :

• l’impact financier du projet, la collectivité candidate devant disposer, en tenant compte des recettes issues du financement participatif obligataire, d’une capacité de désendettement qui ne peut excéder les limites prudentielles prévues pour sa catégorie à l’article D. 1611-41 du CGCT ;
• la nature du projet, afin de s’assurer qu’il ne s’inscrit pas dans le champ d’une mission de maintien de l’ordre ou de police conformément à l’interdiction posée dans la loi.

Le cadre de l’expérimentation doit permettre d’éclairer l’usage et les conditions de recours à cette source de financement, jusqu’à présent peu mobilisée sous forme de prêts par les collectivités, tout en évaluant ses risques le cas échéant.

Pour faciliter le plus largement possible l’accès à l’expérimentation tout en permettant la réalisation des contrôles exigés par le législateur, les candidatures sont à déposer à travers un formulaire dématérialisé via la plateforme « Démarches simplifiées ». Cette procédure va accélérer l’examen des candidatures par les services préfectoraux, en lien avec les directions départementales des finances publiques.

Les conditions d’éligibilité à l’expérimentation

Les candidatures doivent respecter deux critères :

1. le coût de financement pour la collectivité, qui doit présenter :
   • une capacité de désendettement inférieure aux seuils fixés à l’article D. 1611-41 du CGCT sur les trois derniers exercices budgétaires et l’exercice en cours (à titre prévisionnel), soit 9 années pour les régions et collectivités territoriales uniques, 10 années pour les départements et 12 années pour les entités relevant du bloc communal ;
   • une épargne nette positive sur les trois dernières années.
2. la nature du projet de financement participatif, qui ne doit pas s’inscrire dans le champ d’une mission de maintien de l’ordre ou de police, conformément à l’interdiction posée dans la loi DDADUE.

Une délibération de la collectivité territoriale, un projet de contrat de prêt et une synthèse de la situation financière rétrospective et prospective de la collectivité sont exigés.

Nous attirons l’attention des collectivités territoriales candidates à l’expérimentation sur la nécessité de prendre connaissance des règles déontologiques émanant du droit de l’Union européenne applicables aux plateformes de financement participatif, rappelées en annexe de l’arrêté du 23 janvier 2023, et de veiller au respect de leurs obligations en matière pénale (cf. infra).

Le dépôt des dossiers

La collectivité souhaitant candidater à l’expérimentation devra remplir un formulaire accessible via un lien url visant à obtenir, d’une part, des informations générales permettant de l’identifier, d’autre part les éléments visant à instruire sa demande de candidature au regard des critères fixés par l’arrêté. Des informations financières et extra financières sur les contrats et les projets financés sont notamment attendues pour permettre d’éclairer sur les conditions de recours à l’expérimentation ; ces éléments alimenteront ultérieurement le bilan sur l’expérimentation.

Les préfectures communiqueront à l’ensemble des collectivités relevant de leur ressort territorial le lien ur permettant d’accéder au formulaire de candidature à l’expérimentation.

Le dépôt de candidature dématérialisée est possible jusqu’au 31 mars 2026. La période de levée de fonds doit être clôturée au plus tard le 31 décembre 2026.

L’instruction des dossiers

Après l’envoi du formulaire, lors de l’instruction du dossier par les services territoriaux de l’État, la collectivité recevra des notifications automatiques de la part de la plateforme Démarches simplifiées pour indiquer l’état d’avancement du dossier.

Le contenu du formulaire pourra être modifié jusqu’à ce que le dossier soit instruit.

Tout au long de la procédure, il sera possible de communiquer avec les services de l’État via un service de messagerie intégré à la plateforme « Démarches simplifiées ». Ces derniers pourront contacter les collectivités en cas de difficultés rencontrées dans l’instruction du dossier ou pour demander des informations complémentaires.

La collectivité candidate recevra une notification finale une fois la procédure d’instruction terminée. Les services territoriaux de l’État ont reçu pour instruction de motiver leurs décisions de rejet des candidatures, conformément à l’obligation de motivation des décisions administratives individuelles défavorables. Dans le cadre de cette expérimentation, l’absence de positionnement sur le dossier de candidature dans un délai de deux mois vaudra décision implicite de rejet, comme le mentionne l’article 4 de l’arrêté.

En cas d’acceptation du dossier, la collectivité pourra commencer la levée de fonds par l’intermédiaire de la plateforme de financement participatif.

Le mandat confié par la collectivité territoriale ou ses établissements publics à la plateforme pour l'encaissement des revenus tirés du projet de financement participatif sous forme de titres de créance sera mis en œuvre conformément aux modalités comptables et financières définies aux articles D. 1611-32-2 à D. 1611-32-8 du code général des collectivités territoriales. Une convention de mandat pour l’encaissement des recettes sera ainsi signée entre la collectivité territoriale ou ses établissements publics et la plateforme, après avis conforme du comptable public du mandant.

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales s’accompagnent des ressources consacrées par l’État à l’exercice des compétences transférées. Ce principe, mis en œuvre depuis 1983, a été érigé en principe constitutionnel en mars 2003 au sein du nouvel article 72-2 de la Constitution :

Instructions relative aux compensations financières des transferts de compétences

• Note d'information relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2024
• Note d'information relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2023
• Note d'information relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2022
• Note d'information relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2021
• Note d'information relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2020
• Instruction NOR TERB1901396N du 5 février 2019 relative aux compensations financières des transferts de compétences inscrites dans la loi de finances initiale pour 2019
• Instruction du 9 janvier 2019 relative à la mise en œuvre pour 2019 du dispositif de compensation péréquée (DCP)

Principes de la réforme

Depuis le 1^er janvier 2018, la réforme du stationnement payant est entrée en vigueur. Le service public du stationnement est devenu une compétence à part entière des collectivités locales.

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) a organisé la dépénalisation et la décentralisation du stationnement payant, dont les collectivités ont la pleine maîtrise à depuis le 1^er janvier 2018.

La réforme du stationnement payant concerne les communes ayant choisi de soumettre à paiement tout ou partie de leur stationnement sur voirie publique. Elle donne aux élus de nouveaux moyens pour organiser le service public du stationnement, qui leur est délégué. Ils peuvent ainsi fixer le montant du forfait de post-stationnement (FPS) qui est dû en cas de non-paiement ou de paiement partiel de la redevance de stationnement due immédiatement. Le montant de ce FPS varie d’une commune à l’autre, à la différence de l'amende pénale d’un montant unique (17 €). En cas de non-paiement de ce forfait de post-stationnement dans les 3 mois, l'automobiliste sera redevable d'un forfait de post-stationnement majoré.

Globalement, 800 collectivités, de toute taille, sont concernées, qu’elles instaurent le stationnement payant à l’année ou durant certaines périodes.

Le produit du forfait de post-stationnement est destiné à financer les politiques de transports en commun, respectueux de l'environnement, les politiques de circulation et de mobilité.

Des modalités de contestation particulières ont par ailleurs été prévues (introduction d'un recours administratif préalable obligatoire, création d'une juridiction administrative spécialisée).

La réforme est présentée plus en détail dans le mémento de la décentralisation du stationnement payant sur voirie, ainsi que dans le guide de recommandations à l'attention des collectivités, publiés par le Cerema.

Une nouvelle compétence

Cette réforme offre donc une nouvelle compétence aux collectivités locales, pour la gestion de la politique de stationnement et plus généralement de la politique de mobilité dans les territoires.

Il s'agit pour les élus d'un outil de pilotage et de gestion de l'espace urbain, avec ses implications environnementales et économiques. Cette nouvelle compétence permettra, au niveau local et au plus proche des citoyens, de définir un véritable service public de la mobilité et du stationnement.

Les élus maîtrisent donc le nouveau processus de manière globale, en ayant compétence :

• sur la définition de la stratégie de stationnement ;
• sur la fixation des tarifs de la redevance de stationnement et des forfaits de post-stationnement (par délibération du conseil municipal, de l'organe délibérant de l'EPCI ou du syndicat mixte compétent) ;
• pour confier, le cas échéant, la surveillance de la voirie publique et l'encaissement du forfait de post-stationnement à un tiers de droit privé.

La communication autour de cette réforme de décentralisation incombe en premier lieu aux collectivités elles-mêmes, qui présenteront les objectifs qu’elles se fixent à travers sa mise en œuvre et expliqueront leurs décisions, lesquelles varieront d'une commune à l’autre (barème tarifaire de la redevance, montant du FPS, externalisation ou non de la surveillance...).

La communication autour des nouvelles modalités de paiement de la redevance de stationnement est essentielle pour favoriser l'acceptation de la réforme par les usagers.

Ce qui change pour l'usager

Comme aujourd’hui, l'usager qui souhaite stationner son véhicule sur un emplacement payant devra s'acquitter immédiatement d'une redevance de stationnement.

S'il ne règle pas cette redevance immédiatement, il ne commet plus une infraction passible d'une amende, mais devient redevable d'un forfait de post-stationnement à régler dans les trois mois de la notification de l'avis de paiement correspondant. Cette notification est réalisée soit par opposition de l'avis de paiement de forfait de post-stationnement sur le véhicule concerné, soit par l'envoi postal de cet avis à l'adresse indiquée sur le certificat d'immatriculation de ce véhicule. Dans ce dernier cas, c'est l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions qui procédera à cet envoi pour le compte de la collectivité bénéficiaire et sur la base d'une convention signée par les deux partenaires.

Si l'usager souhaite contester le forfait de post-stationnement, il doit d'abord déposer un recours administratif préalable obligatoire dans le mois suivant la notification du forfait de post-stationnement. Si ce recours est rejeté, l'usager a un mois pour saisir la commission du contentieux du stationnement payant (juridiction spécialisée au niveau national).

A défaut de paiement de ce forfait de post-stationnement dans les trois mois, la phase de recouvrement forcé débute avec l'émission d'un titre exécutoire. Un avertissement qui mentionne notamment le montant à payer (dont la majoration due à l'État) est alors adressé à l'usager.

Si l'usager souhaite contester le forfait de post-stationnement majoré, il doit saisir la commission du contentieux du stationnement payant dans le délai d'un mois suivant la notification de l'avertissement.

Le paiement

Paiement de la redevance de stationnement

S'agissant du paiement immédiat de la redevance de stationnement, la réforme ne modifie pas les règles de perception et d'affectation des recettes.

Paiement du forfait de post-stationnement

Celui-ci doit être réalisé dans un délai de trois mois suivant la notification de l'avis de paiement. La collectivité peut choisir d'instaurer une minoration pour paiement dans des délais réduits. Le forfait de post-stationnement peut être encaissé, selon le choix de la collectivité qui l'a institué, en régie, par un tiers contractant, ou via les moyens de paiement proposés par la DGFiP et l'ANTAI.

Paiement du forfait de post-stationnement majoré

En cas de défaut de paiement du forfait de post-stationnement dans les trois mois, il subit une majoration (correspondant à 20 % du montant du FPS impayé restant dû sans pouvoir être inférieure à 50 €). Un titre exécutoire est alors émis par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions en qualité d'ordonnateur unique au niveau national. Ce titre exécutoire mentionne notamment le montant du forfait de post-stationnement et celui de la majoration due à l'État. Sur la base de ce titre, un avertissement est envoyé à l'usager et précise notamment les modes de paiements autorisés (notamment les modes de paiements dématérialisés). À défaut de paiement spontané, le recouvrement du forfait de post-stationnement majoré est assuré par un comptable de la direction générale des Finances publiques.

La gestion du FPS majoré est présentée plus en détail dans le dossier sur la majoration du forfait de post-stationnement.

Les textes

• Arrêté du 3 avril 2018 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé "Télépaiement du forfait de post-stationnement" (NOR CPAE1809854A)
• Arrêté du 28 décembre 2017 portant création et organisation du service à compétence nationale « greffe de la commission du contentieux du stationnement payant » (NOR INTA1730866A)
• Instruction DGFiP n° 2017-11-3335 du 1er décembre 2017 sur la mise en oeuvre de la réforme relative à la décentralisation du stationnement payant et l'entrée en vigueur du forfait post-stationnement
• Décret n° 2011-348 du 29 mars 2011 portant création de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions
• Article 63 de la loi MAPTAM
• Article L-2333-87 du CGCT

Fiches sur le stationnement payant

• Fiche n° 1 - Schéma global sur la gestion financière du FPS
• Fiche n° 2 - La gestion du FPS par l'ANTAI
• Fiche n° 3 - Le télépaiement du FPS en cas de gestion par l'ANTAI
• Fiche n° 4 - La gestion du FPS en régie
• Fiche n° 5 - La gestion du FPS par un prestataire
• Fiche n° 7 - La contestation du FPS
• Fiche n° 8 - Le reversement du FPS aux collectivités par la DRFiP 35
• Fiche n° 9 - La comptabilisation du FPS par les collectivités
• Fiche n° 10 - Présentation synthétique des changements portés par la réforme pour les usagers
• Fiche n° 11 - Textes juridiques applicables
• Fiche sur la périodicité du reversement du produit des forfaits de post-stationnement entre la commune et l’EPCI

Les collectivités territoriales disposent de recettes fiscales et de recettes non fiscales.

L’État assure le recouvrement des impôts locaux par l’intermédiaire des services de la direction générale des Finances publiques (DGFiP). Les services de l’État traitent également les nombreuses réclamations, gracieuses et contentieuses, qu’entraînent ces impôts locaux. En contrepartie, l’État prélève des frais de gestion (article 1641 du Code général des impôts).

Les autres recettes des collectivités territoriales, majoritairement non fiscales, sont recouvrées directement par les comptables publics des collectivités.

Les modalités de recouvrement de ces recettes sont portées par l’instruction codificatrice NOR : ECOE2511665J du 14 avril 2025 BOFIP-GCP-25-0013 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, publiée au BOFIP-GCP-25-0013 du 15/04/2025.

Cette instruction traite des modalités de prise en charge et de recouvrement des ordres de recouvrer des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. Elle intègre la réglementation relative au surendettement des particuliers pour les produits locaux et les créances éteintes. Elle tient compte de la suppression depuis le 1er janvier 2023 du régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics et de l’instauration d’un régime de responsabilité unifié (RGP), commun à l'ensemble des acteurs de la chaîne financière, et ce suite à la publication de l’ordonnance du 23 mars 2022 et son décret d'application du 22 décembre 2022.

Définition

Afin d’assurer l’autonomie financière, certaines ressources fiscales ont été mises à la disposition des collectivités locales pour assurer le financement de leur fonctionnement.

Cette fiscalité locale comprend une part de fiscalité directe, qui peut être obligatoire et facultative, et une part de fiscalité indirecte qui peut être également obligatoire ou facultative.

Les taxes obligatoires sont, par définition, imposées par la loi et ne peuvent être supprimées par la collectivité qui en bénéficie. Les taxes facultatives limitativement prévues par la loi peuvent être instaurées sur délibération de la collectivité et en fonction des compétences qui leur sont attribuées.

Afin de préserver la libre administration des collectivités territoriales, le législateur a introduit l’article 72-2 dans la Constitution (loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 – art. 7) qui précise le contenu de l’autonomie financière des collectivités :

La loi organique du 29 juillet 2004relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales définit les ressources fiscales et autres ressources intégrées dans les ressources propres devant représenter une part prépondérante de l’ensemble des ressources perçues à distinguer des dotations versées par l’État, des subventions de l’État, des avances, des emprunts, des revenus du patrimoine et des services rendus.

À la suite de la suppression de la taxe professionnelle, les ressources fiscales ont été redistribuées et spécialisées en fonction de la nature des collectivités. Cette spécialisation des impôts locaux est une source de simplification et de lisibilité et permet de responsabiliser davantage les collectivités territoriales dans l’exercice de leur pouvoir fiscal par la maîtrise de l’impôt affecté quasiment entièrement au financement de leur compétence.

Rapport du Gouvernement au Parlement relatif à l’autonomie financière des collectivités territoriales

Conformément à l'article 72-2 de la Constitution, les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. En application de la loi organique du 29 juillet 2004, le niveau de ces recettes ne peut ainsi être inférieur à leur niveau constaté au titre de l'année 2003.

Afin de vérifier l'état de ce ratio, le Gouvernement transmet au Parlement, le 1^er juin de chaque année, un rapport faisant "apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution".

Rapport du Gouvernement au Parlement 2025

Prévu par l’article LO1114-4 du Code général des collectivités locales, le rapport 2025 relatif à l’autonomie financière des collectivités territoriales transmis au Parlement porte sur les données de l’exercice budgétaire 2023. 

Les ratios d’autonomie financière des départements et des régions diminuent respectivement de 1,5 et 2 points tandis que le ratio du bloc communal augmente de 1,2 points. Concernant les régions, cela confirme une dynamique globalement baissière depuis 2019, observable également pour les départements depuis 2021. Le ratio de chaque catégorie de collectivités reste toutefois toujours très nettement supérieur à la valeur de référence de 2003.

Rapports du gouvernement au parlement pris en application de l'article 5 de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 et relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales :

Consulter le rapport 2025