Il conviendrait toutefois de parler « des DGF » plutôt que de « la DGF ». Au total, elle comporte en effet 12 dotations (5 pour les communes, 3 pour les EPCI et 4 pour les départements) qui se déclinent elles-mêmes en plusieurs parts ou fractions.

Pour chaque catégorie de collectivité, on peut la diviser en deux parts :

• La part forfaitaire qui correspond notamment aux montants attribués aux collectivités en compensation de réformes fiscales passées ou de suppression de certains concours anciens,
• La part péréquation dont les composantes sont reversées aux collectivités les plus défavorisées.

Créée en 1979, la DGF est issue du regroupement et de la globalisation progressive d'un ensemble de concours versés par l’État aux collectivités, notamment les montants correspondant à la compensation d'anciennes impositions locales supprimées (taxe sur les salaires, etc.). Sa création répondait donc à la volonté de regrouper, en un concours unique et libre d'emploi, un certain nombre de versements de l’État à destination des collectivités qui étaient auparavant dispersés. 

Elle répond aujourd'hui à deux objectifs principaux :

• Assurer aux collectivités des ressources relativement stables et prévisibles d'une année sur l'autre ;
• Mettre en œuvre une péréquation verticale en apportant un soutien particulier aux collectivités confrontées à des charges importantes sans pour autant disposer de ressources suffisantes pour y faire face.

En cohérence avec ces deux objectifs, la DGF des communes est composée d'un ensemble de dotations, regroupées en deux catégories : la dotation forfaitaire d'un côté et les dotations de péréquation de l'autre, répondant pour chacune d'elles aux problématiques de catégories distinctes de communes (rurales, urbaines, d'outre-mer, etc.). L'assimilation qui est parfois faite entre la dotation forfaitaire et la DGF dans son ensemble est fausse : la dotation forfaitaire n'en est qu'une composante parmi d'autres, même si son poids demeure majoritaire (environ 54 % du montant total).

S'agissant des EPCI à fiscalité propre, la DGF comprend une dotation de compensation ainsi qu'une composante péréquatrice, la dotation d'intercommunalité.

La DGF des départements adopte une architecture similaire, avec une dotation forfaitaire, une dotation de compensation et deux dotations de péréquation respectivement attribuées, sous conditions, aux départements urbains et ruraux.

La DGF des régions est, pour sa part, remplacée par une fraction de taxe sur la valeur ajoutée depuis 2018.

Une présentation synthétique de la DGF et de ses différentes composantes est disponible dans le « guide de la DGF » accessible ici. 

Soutien à l'investissement des collectivités locales au titre du plan France Relance en 2020 et en 2021

En 2020 et 2021, 950 millions d’euros de crédits de dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) exceptionnelle ont été ouverts. Cet abondement visait à soutenir des projets portant sur trois thématiques prioritaires, pouvant être adaptées aux territoires d’outre-mer : la transition écologique, la résilience sanitaire et la préservation du patrimoine. 5 817 projets ont été soutenus en 2020 et 2021 par la DSIL exceptionnelle.

En 2021, une enveloppe de 950 M€ a par ailleurs été ouverte et exclusivement fléchée vers la rénovation énergétique des bâtiments des collectivités, dont 650 millions d’euros dédiés au bloc communal et 300 millions d’euros aux départements.

L’objet de ces dotations exceptionnelles, pour la seule année 2021, était d’accélérer la transition énergétique du parc bâti des collectivités locales. La rénovation énergétique était entendue au sens large, incluant la modernisation des systèmes de production d’énergie, de chauffage ou d’éclairage, ainsi que les opérations d’isolation du bâti ou de remplacement d’équipement.

Les projets pouvaient donc porter autant sur des actions dites « à gain rapide », permettant fort retour sur investissement, que sur des actions de réhabilitation lourde, combinant plusieurs opérations. Ces dotations ont permis de soutenir 5 360 projets de rénovation énergétique des bâtiments du bloc communal et 568 projets des départements.

Enfin, 600 millions d’euros ont été attribués aux régions en 2021 via la dotation régionale d’investissement (DRI) au soutien de 481 projets.

La liste des projets soutenus pour l’année 2021 sont accessibles via la carte accessible ci-dessous, qui recense l'ensemble des projets soutenus par l'État, par l’intermédiaire des dotations exceptionnelles, au profit des communes et de leurs groupements, des départements et des régions. Cette carte interactive permet de visualiser la nature et le montant de chaque projet soutenu en 2021 par l'État sur les territoires, au titre de chacune des dotations de soutien à l'investissement des collectivités locales dans le cadre du plan de relance.

Les synthèses globales :

• Synthèse DSIL exceptionnelle 2020-2021
• Synthèse DSIL rénovation énergétique et DSID rénovation énergétique

Les tableaux de données :

• Synthèse DSIL exceptionnelle 2020-2021
• Synthèse DSIL rénovation énergétique
• DSID rénovation énergétique
• Synthèse DRI
• Cartographie des projets

Compenser des coûts supportés par les collectivités

Les dotations versées par l’Etat aux collectivités territoriales répondent majoritairement à une logique de compensation. Elles visent ainsi à stabiliser les budgets locaux. Il peut s’agir de :

• contribuer à la compensation des charges générales des collectivités. C’est notamment l’objet de la dotation forfaitaire de la DGF ;
• compenser le coût des transferts de compétences. C’est le cas de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), créées à l’occasion des Actes I et II de la décentralisation ;
• compenser des allègements d’impôts locaux et les pertes dues à la suppression de la taxe professionnelle (DCRTP) ;
• compenser l’assujettissement des collectivités territoriales à l’impôt national (fonds de compensation pour la TVA).

Par définition, ces dotations ne poursuivent donc pas un objectif de redistribution, elles peuvent cependant exercer parfois un effet péréquateur en raison de la sédimentation en leur sein d'anciens dispositifs péréquateurs. Elles apparaissent le plus souvent comme des dotations créées en contrepartie d’une mesure nouvelle (ex : suppression d’un impôt local ou transfert d’une compétence).

Réduire les inégalités de ressources entre les collectivités

Les dotations de péréquation visent explicitement à réduire les inégalités de ressources des collectivités eu égard à leurs charges.

Les principales dotations de péréquation sont intégrées dans la DGF. Pour les communes, il s’agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP). Pour les groupements de communes, il s’agit de la dotation d’intercommunalité. Les départements bénéficient de deux dotations, l’une à vocation urbaine – la dotation  de péréquation urbaine (DPU), et l’autre à vocation plutôt rurale – la dotation de fonctionnement minimale (DFM). 

Orienter l’action des collectivités

Certaines dotations visent enfin à inciter les collectivités territoriales à développer leur action en faveur de certaines politiques sectorielles (politique de l’environnement, de la ville, du tourisme, etc.). Il s’agit de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation politique de la ville (DPV) ou encore de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID). 

Cette logique s’articule de manière complémentaire avec les dotations de compensation et de péréquation.

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la péréquation est un objectif de valeur constitutionnelle. L’article 72-2 de la Constitution dispose que : 

La péréquation horizontale s’opère entre les collectivités territoriales elles-mêmes, les ressources fiscales des collectivités les plus riches étant prélevées au profit des collectivités moins favorisées.

Littéralement, la péréquation consiste à égaliser les situations. Elle doit atténuer les disparités de ressources entre collectivités territoriales au regard des charges auxquelles elles doivent faire face. Ressources et charges dépendent en effet de contraintes géographiques, humaines (ex: revenu des habitants) et économiques (ex: dynamisme des bases fiscales, importance du tissu industriel ou tertiaire, etc.), qui ne garantissent pas a priori une adéquation des ressources aux charges de chaque collectivité.

La péréquation est le pendant indispensable de l’accroissement des compétences locales et de l’autonomie accordée aux collectivités territoriales, notamment sur le plan fiscal.

Créé par l’article 144 de la loi de finances pour 2012, le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) est le premier mécanisme national de péréquation horizontale des ressources des intercommunalités et de leurs communes. Il se caractérise par le prélèvement d’une fraction des ressources fiscales de certaines collectivités qui est ensuite reversée à des collectivités plus défavorisées.

La mise en place de ce fonds de péréquation s’inscrit dans un important mouvement de développement de la péréquation horizontale qui vise à réduire les disparités de ressources entre les territoires, conformément à l’article 72-2 de la Constitution. Le montant total des ressources du fonds a progressivement augmenté depuis 2012 pour atteindre 1 milliard d’euros en 2016, montant reconduit depuis lors.

L’architecture et les modalités de répartition du FPIC sont spécifiques à ce dispositif. Lors de sa répartition, les ensembles intercommunaux – composés des EPCI à fiscalité propre et de leurs communes membres – constituent l’échelon de référence. Leur richesse est mesurée de façon agrégée, en consolidant les ressources fiscales de l’EPCI à fiscalité propre et des communes membres. Cette configuration permet de comparer des intercommunalités différentes sans tenir compte des biais liés à leur organisation fiscale. Les communes n’appartenant à aucun EPCI à fiscalité propre, qualifiées de « communes isolées », peuvent également être contributrices ou bénéficiaires du FPIC.

Une fois la répartition du fonds opérée entre les ensembles intercommunaux et communes isolées, le prélèvement et le reversement sont répartis entre l’EPCI et l’ensemble des communes membres, d’une part, et entre les communes membres, d’autre part. Les conseils communautaires ont la possibilité d’opter pour une répartition dérogatoire à cette répartition interne de droit commun.

Les montants de la répartition du FPIC pour l’exercice 2025 ont été mis en ligne sur le site web Dotations.

Depuis 2020, il est demandé aux préfets de prendre l’attache des exécutifs communautaires pour convenir d’une date de première notification des montants du FPIC compatible avec la mise en œuvre d’une répartition dérogatoire pour les collectivités qui le souhaitent. Cette concertation locale permet de favoriser le recours aux répartitions dérogatoires. Par ailleurs, pour faciliter leur prise de décision, les collectivités peuvent s’appuyer sur un module de simulation des répartitions dérogatoires mis à leur disposition par la DGCL Consulter le module.

Les données utiles à la répartition du FPIC sont mises en ligne chaque année sur le site web Dotations.

Développement sans précédent de la péréquation horizontale

Jusqu’en 2010, la péréquation était essentiellement mise en œuvre au travers de dotations de l’Etat. Depuis 2010, a été enclenché un mouvement de développement de la péréquation horizontale reposant sur la péréquation des ressources fiscales des collectivités, et ce pour l’ensemble des catégories de collectivités (groupements et leurs communes membres, départements, régions).

Ce mouvement a pour but d’accompagner la réforme de la fiscalité locale en prélevant les collectivités disposant des ressources les plus dynamiques suite à la suppression de la taxe professionnelle pour les reverser aux collectivités moins favorisées.

Il intervient également à un moment où la péréquation verticale, qui repose sur des prélèvements sur les recettes de l’Etat, se heurte à la contrainte budgétaire et se traduit, de façon croissante, par des redéploiements au sein des dotations.

Ces nouveaux fonds, même s’ils sont aujourd’hui moins dotés que les dotations de l’Etat à visée péréquatrice (9,4 milliards  d’euros en 2024 contre un peu plus de 3  milliard s d’euros pour les fonds de péréquation horizontale existants en 2024), contribuent toutefois à la réduction des inégalités territoriales. 
 

Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et le Fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements sont les principaux instruments de la péréquation horizontale :

• Le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements a été mis en place en 2020.  Il fusionne les prélèvements opérés au titre des trois fonds de péréquation assis sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les conseils départementaux : le fonds national de péréquation des DMTO, créé en 2011, le fonds de solidarité des départements (FSD), créé en 2014, et le fonds de soutien interdépartemental (FSID), créé en 2019. Ce fonds est alimenté par 2 prélèvements.  Le premier prélèvement est égal à 0,34 % du montant de l’assiette des DMTO perçus par le département l’année précédente. Le second prélèvement est d’un montant fixe de 750 000 000 €, auquel sont éligibles les départements dont le montant par habitant de l’assiette des DMTO perçus l’année précédant la répartition est supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale.
• Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) a été mis en place en 2012. Il constitue le premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal. Il s’appuie sur la notion d’ensemble intercommunal, composée d’un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre (EPCI) et de ses communes membres. Le montant total des ressources du fonds a progressivement augmenté depuis 2012 pour atteindre 1 milliard d’euros en 2016, montant reconduit depuis lors. 

D’autres mécanismes de péréquation horizontale existent : fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF), fonds de solidarité des départements de la région d’Ile-de-France (FSDRIF), fonds de solidarité régional. 

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la péréquation est un objectif de valeur constitutionnelle. L’article 72-2 de la Constitution dispose que des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités sont prévus par la loi.

Littéralement, la péréquation consiste à égaliser les situations. Elle doit atténuer les disparités de ressources entre collectivités territoriales au regard des charges auxquelles elles doivent faire face. Ressources et charges dépendent en effet de contraintes géographiques, humaines (par exemple, le revenu des habitants) et économiques (par exemple, le dynamisme des bases fiscales, importance du tissu industriel ou tertiaire, etc.), qui ne garantissent pas a priori une adéquation des ressources aux charges de chaque collectivité.

La péréquation est le pendant indispensable de l’accroissement des compétences locales et de l’autonomie accordée aux collectivités territoriales, notamment sur le plan fiscal.

La péréquation verticale consiste pour l’État à répartir équitablement les dotations qu’il verse aux collectivités territoriales. La répartition des dotations de péréquation fait intervenir des critères de ressources et de charges qui sont mis en œuvre soit au travers d’un système de parts (DSR, DNP), soit par le biais d’un indice synthétique (DSU).

Les dotations de péréquation verticale sont pour la plupart des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et concernent tous les échelons de collectivités territoriales, à l’exception des régions, dont la DGF a été remplacée à compter de 2018 par l’affectation d’une fraction de TVA.

Des réformes ont permis d’abonder les masses financières destinées à la péréquation. Elles ont tenté de mieux cibler les communes les plus défavorisées, en particulier celles dont le territoire comprend des quartiers prioritaires de la politique de la ville (par le biais de la DSU), et celles qui sont situées en zone de revitalisation rurale (par celui de la DSR).

Le développement de l’intercommunalité joue aussi un rôle important en matière de péréquation, et ce pour une double raison. En premier lieu, la mutualisation des ressources et des charges entre les communes constituant l’intercommunalité contribue à améliorer la répartition des services rendus à la population ; en outre, s’agissant des EPCI à FPU, l’existence de transferts péréquateurs dans le cadre de la dotation de solidarité communautaire assure une péréquation interne qui peut être parfois très importante. En second lieu, il faut rappeler que la dotation d’intercommunalité est répartie pour 70 % de son montant sur la base des écarts de potentiels fiscaux des EPCI par rapport à la moyenne de leur catégorie juridique.

Il existe également une péréquation verticale en dehors de la DGF : 

• l’article 16 de la loi de finances pour 2020 a affecté aux départements une fraction de TVA de 250 M€, répartie chaque année en fonction de critères de ressources (produit de DMTO par habitant) et de charges (revenu par habitant, taux de pauvreté, proportion de bénéficiaires des allocations individuelles de solidarité) ;
• les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, qui sont exclusivement alimentés par une dotation de l’État (à hauteur de 272 M€ en 2024).

Les conditions d'origine des fonds

À l’exception des OPH qui continuent de bénéficier d’une liberté de placement de l’ensemble de leurs disponibilités, les autres collectivités territoriales et établissements publics concernés par ce nouveau dispositif sont tenus de respecter des conditions d’origine des fonds.

Peuvent ainsi faire l’objet de placements les fonds qui proviennent :

• de libéralités ;
• de l’aliénation d’un élément du patrimoine ;
• d’emprunts dont l’emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ou de l’établissement public ;
• de recettes exceptionnelles, dans l’attente de leur réemploi. Il s’agit :
• des indemnités d’assurance ;
• des sommes perçues à l’occasion d’un litige ;
• des recettes provenant de ventes de biens tirés de l’exploitation du domaine réalisées à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques (exemple : ventes de chablis suite aux intempéries de décembre 1999…) ;
• des dédits et pénalités reçus à l’issue de l’exécution d’un contrat.

Il existe des dispositions particulières :

• Les collectivités territoriales qui perçoivent des recettes de ventes de bois (V. de l’article L. 1618-2 du CGCT) peuvent placer les ressources provenant de la vente de bois sur un compte ouvert dans le cadre d’un fonds d’épargne forestier. Le fonds d’épargne forestière (FEF) a été créé par l’article 9 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt.
• Les syndicats de communes et les syndicats mixtes peuvent placer les fonds qui correspondent au montant du solde d’exécution de la section d’investissement de l’exercice précédent, dans la limite de la dotation aux amortissements des immobilisations exploitées dans le cadre d’un SPIC.
• Les régies chargées de la gestion d’un SPIC (dotées ou non de la personnalité morale) peuvent placer les fonds qui proviennent des excédents de trésorerie résultant de leur cycle d’activité (article L. 2221-5-1 du CGCT).
• Les établissements publics de santé (a de l’article L. 6145-8-1 du code de la santé publique) dont certaines activités subsidiaires telles que l’exploitation de brevets, de licences ou les prestations de services au profit de tiers génèrent des excédents de trésorerie peuvent placer ces derniers.
• Les offices publics de l'habitat (articles L. 421-18, 20 et 22 du code de la construction et de l’habitation) quel que soit leur statut, sont autorisés à placer l’ensemble de leur trésorerie disponible.

Les modalités pratiques du placement

La décision de placement

La décision de placements relève de l’organe délibérant ou, le cas échéant, de l’exécutif sur délégation.

Toutefois, en ce qui concerne les établissements publics de santé (EPS) et les établissements publics sociaux et médico-sociaux (EPSMS), la décision de placement est de la compétence du président.

L’acquisition et la conservation des titres

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, sous réserve des dispositions décrites aux points 3.1 et 3.3 ci-dessous, souscrire des produits de placement auprès de l’établissement financier de leur choix.

En revanche, les titres ainsi acquis sont, sauf exceptions, conservés auprès du Trésor (cf. article 1618-2 qui dispose que « les valeurs mobilières détenues par les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont déposées exclusivement auprès de l’État ».).

La comptabilisation

La durée constitue le critère qui fonde le caractère budgétaire ou non des placements. Ainsi, les placements de court terme, d’une durée inférieure à 1 an, sont comptabilisés en classe 5 et les placements d’une durée supérieure à 1 an sont comptabilisés en classe 2.

Les produits des placements autorisés

L’article 116 de la loi de finances initiale pour 2004 a élargi la gamme des produits accessibles aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

Le compte à terme (CAT)

Les collectivités locales et leurs établissements publics ont désormais la possibilité de placer des fonds sur des comptes à terme rémunérés ouverts auprès de l’État.

Les modalités de fonctionnement et de gestion du compte à terme sont précisées dans l’instruction n° 04-004-K1 du 12 janvier 2004. Au plan pratique, la gestion de ces comptes s’effectue via l’application CATLOC.

Les titres, libellés en euros, émis ou garantis par les États membres de l'Union européenne (UE) ou par les autres États parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE)

L’article 116 de la loi de finances pour 2004 a ouvert les placements des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à la dimension européenne. Pour des raisons de sécurité, seul est admis l’accès aux titres, libellés en euros, émis ou garantis par les États membres de l'Union européenne ou par les autres États parties à l’accord sur l’EEE.

Il est rappelé que, outre les États membres de l’Union européenne, l’EEE comprend également l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège.

Les parts ou actions d’OPCVM, libellées en euros, gérant exclusivement des titres émis ou garantis par les États membres de la CE ou par les autres États parties à l’accord sur l’EEE

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics ont désormais accès aux parts ou actions de SICAV (sociétés d’investissement à capital variable) ou de FCP (fonds communs de placement), libellées en euros, qui gèrent des titres émis ou garantis par les États membres de la CE ou par les autres États parties à l’EEE.

L’obligation de dépôt des fonds libres au trésor

A la différence de l’emprunt, la gestion de la trésorerie des collectivités locales est marquée par deux règles fortes :

• l’obligation de dépôt auprès du Trésor Public (autrement dit le réseau de la direction générale des Finances publiques) ;
• l’absence de rémunération.

La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Dans le même esprit, obligation est faite aux départements de déposer l'ensemble de leurs disponibilités par la loi du 18 juillet 1892, en l’assortissant dès lors au principe de non-rémunération des dépôts – principe étendu aux communes par la loi du 18 septembre 1941.

A l’heure actuelle, les fondements juridiques de l’obligation de dépôt sont l’article 26 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) 1^er août 2001, qui a remplacé l’article 15 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Il dispose dans son 3° que « sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat ».

L’application de l’ordonnance de 1959 est à l’origine d’une jurisprudence qui précise la portée de cette obligation concernant notamment le problème de la distinction entre fonds et disponibilités.

Les fonds sont à la fois les ressources et les charges de la collectivité. L’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’Etat, puis son produit est transféré du compte de l’Etat sur celui de la collectivité territoriale. Ce même compte est utilisé pour exécuter les dépenses de celle- ci.

Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique. D’après l’arrêt du Conseil d’Etat du 9 janvier 1995 Préfet de la région Rhône-Alpes, tout placement sur un compte bancaire, y compris de la Caisse des Dépôts et des Consignations, de ces excédents est interdit.

Le principe obéit à la logique d’unité de la trésorerie de l’ensemble des services publics administratifs : qu’ils soient dotés ou non de la personnalité morale, les services publics doivent déposer leurs fonds auprès de l’Etat.

S’agissant du cas particulier des collectivités locales, ces obligations sont la contrepartie de deux services rendus par l’Etat :

• l’Etat assure le calcul de l’assiette, puis effectue la liquidation et le recouvrement des taxes locales pour le compte des collectivités locales ;
• il verse aux collectivités locales, par douzième mensuel, le produit des impôts locaux sous forme d’avances non rémunérées (il commence à leur verser dès janvier un produit fiscal qu’il ne commencera à percevoir qu’à partir de septembre).

Les emprunts et crédits de trésorerie

Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. La circulaire NOR/INT/B/89/007/C du 22 février 1989 relative aux concours financiers à court terme offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics a précisé les règles permettant de distinguer la nature d'un prêt d'argent selon l'affectation budgétaire ou hors budget qui lui est conférée par l'organe délibérant de la collectivité.

Ainsi, les concours financiers externes des collectivités locales s'analysent soit comme des ressources budgétaires inscrites au compte 16, destinées au financement des investissements et relevant de ce fait du régime juridique et comptable des emprunts, soit comme des concours de trésorerie, inscrits dès lors hors budget dans les comptes financiers de la classe 5 et destinés à la gestion de la trésorerie de la collectivité.

Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes. Les collectivités locales se voient cependant proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. Ces produits d'emprunt complexes permettent d'afficher un objectif général de financement des investissements, tout en recherchant une adaptation maximale à la situation de trésorerie de la collectivité.

Ces contrats complexes peuvent permettre de réaliser une gestion active de la dette se traduisant par :

• des choix d'index au moment du tirage des emprunts,
• des arbitrages de taux durant toute la phase d'amortissement,
• des possibilités de remboursement anticipé et de tirage coïncidant avec la situation de trésorerie de la collectivité,
• l'ouverture de disponibilités nouvelles à hauteur des remboursements anticipés réalisés,
• des choix variés de durées et de modalités d'amortissement.

En fonction de leur spécificité, ces différents produits suivent des procédures budgétaires et comptables précises. Les principaux produits mixtes ou complexes proposés aux collectivités permettent soit de consolider des lignes de trésorerie en emprunt, soit de contracter un emprunt offrant des facilités de gestion active de la dette.

La consolidation de lignes de trésorerie en emprunt

Certains concours financiers permettent, dans le cadre d'un même contrat à long terme et à l'intérieur de plafonds annuels dégressifs, de réaliser des opérations de trésorerie à l'intérieur de chaque exercice, consolidables en emprunts à long terme destinés au financement des investissements.

Ces concours financiers suivent le régime budgétaire et comptable détaillé par la circulaire du 22 février 1989. Les fonds prêtés sont suivis hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5, jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis peuvent être consolidés en fin d'exercice au compte budgétaire 16 « Emprunts ». Cette consolidation doit toujours se traduire par une délibération spécifique de l'assemblée délibérante ou de la commission permanente.

La consolidation de la ligne de trésorerie en emprunt s'effectue à la seule initiative de l'ordonnateur, par l'émission d'un titre de recette sur le compte 16. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur. Il n'y a jamais de mandatement d'office pour le remboursement des lignes de trésorerie.

Les emprunts comportant des facilités de gestion de la dette

Pour certains prêts à long terme destinés au financement des investissements, la collectivité définit un plafond d'engagement qui fixe, année après année, le montant maximum qu'elle pourra mobiliser, sur des durées pouvant atteindre vingt ans.

Dans la limite de ces plafonds dégressifs annuels, inscrits chaque année au compte 16 du budget primitif, la collectivité peut tirer et rembourser autant de fois qu'elle le souhaite, ce qui doit lui permettre de mobiliser les fonds selon ses besoins ou, au contraire, de les rembourser si elle n'en a pas temporairement l'usage. À tout moment, la collectivité peut également choisir ou modifier le mode d'indexation applicable à l'encours mobilisé, ainsi que la périodicité, la durée et les modalités d'amortissement.

A la différence des lignes de trésorerie, ces emprunts sont inscrits préalablement au compte 16 du budget de la collectivité. Les mouvements infra-annuels donnent d'abord lieu à un remboursement du compte 16, puis à des mouvements financiers retracés en classe 5, et plus précisément au compte 519.

Au 31 décembre de l'exercice, les tirages infra-annuels sont apurés par inscription du solde créditeur éventuel du compte 519 pour un montant équivalent en recettes du compte 16. Cette dernière opération ne nécessite pas de délibération de consolidation en raison de l'inscription initiale des fonds en recettes d'emprunt au compte 16.

Les crédits de trésorerie

Certains établissements ou conseils proposent aux collectivités locales des lignes de trésorerie dites « optimisées » visant à pérenniser l'existence d'une ligne de trésorerie en prévoyant, en fin d'exercice, le passage d'écritures en sens inverse et dans des délais très courts (48 heures).

La ligne de trésorerie est ainsi consolidée en emprunt à court terme le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par remboursement de la dette à court terme. Sous couvert de prêts à court ou moyen terme destinés à financer des investissements, ces produits s'analysent en fait comme des lignes de trésorerie. Les conditions d'emploi et d'affectation budgétaire de ces crédits doivent donc répondre aux règles fixées par la circulaire du 22 février 1989.

Ainsi :

• Les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire.
• La consolidation automatique d'une ligne de trésorerie est prohibée ; la consolidation requiert en effet une délibération préalable de l'assemblée délibérante et un contrat d'emprunt ou un avenant au contrat initial, car il s'agit d'un changement dans le mode de financement du budget (inscription d'une recette au compte 16).
• Le recours à une nouvelle ligne de trésorerie par une commune auprès d'un établissement bancaire est toujours possible après délibération.
• L'opération de basculement du compte budgétaire 16 sur un compte financier par une écriture inverse, ponctuelle et dépourvue de toute préoccupation de consolidation à moyen ou long terme, doit être analysée au regard de la sincérité des écritures telles qu'elle est envisagée par les articles 8 et 9 de la loi du 2 mars 1982.