Parallèlement au contrôle de légalité, les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle a posteriori spécifique : le contrôle budgétaire.

Prévu aux articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ce contrôle est exercé par le préfet, en liaison avec les chambres régionales des comptes (CRC).

L’objectif de ce contrôle est d’assurer le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte financier unique) :

• Date d’adoption et de transmission du budget (articles L. 1612-2 et L. 1612-8 du CGCT) ;
• Équilibre réel du budget (articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du CGCT) ;
• Date de vote, équilibre et rejet éventuel du compte financier unique (articles L. 1612-12 à L. 1612-14 du CGCT) ;
• Inscription et mandatement d’office des dépenses obligatoires (articles L. 1612-15 et L. 1612-16 du CGCT).

Sont ainsi concernés : les communes, les départements, les régions et les établissements publics locaux, dont les établissements publics de coopération intercommunale.

Le contrôle budgétaire relève de la compétence exclusive du préfet en application de l’article 72 de la Constitution et du CGCT. Le préfet est seul habilité, dans les cas prévus par le CGCT et après avis de la CRC, à réformer les documents budgétaires dans le cadre de son pouvoir de substitution qui lui permet de régler d’office et de rendre exécutoire le budget d’une collectivité.

Les associations foncières d’aménagement foncier agricole et forestier (AFAFAF) et les associations syndicales autorisées (ASA), établissements publics à caractère administratif non rattachés à une collectivité territoriale, ne sont pas assujetties aux procédures du contrôle budgétaire de droit commun puisqu’elles demeurent sous la tutelle du représentant de l’Etat dans le département.

Ces deux types d’établissements publics sont soumis à un contrôle spécifique prévu par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales autorisées et le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 portant application de l’ordonnance précitée. Les règles applicables à ces établissements se sont inspirées des règles budgétaires et comptables applicables aux établissements publics administratifs communaux codifiées dans le Code général des collectivités territoriales.

Le décret GBCP

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit « décret GBCP ») prévoit la mise en place d’une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale, pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU) au sens du règlement européen du 25 juin 1996 et, sous réserve des dispositions de leurs statuts, pour les organismes non APU.

L’introduction de la comptabilité budgétaire poursuit plusieurs objectifs :

• unifier le cadre budgétaire des organismes ;
• harmoniser et mettre en cohérence le cadre budgétaire des organismes APU avec celui de l’État pour faciliter le pilotage des finances publiques.
• au niveau européen, l’harmonisation des cadres budgétaires et comptables permet notamment la production mensuelle de données budgétaires et comptables actualisées et fiables ;
• améliorer le pilotage budgétaire des organismes et la visibilité sur leur situation financière.

Le décret met en place dans les organismes  relevant de son champ d’application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l’État avec une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d’engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs, complétée par la comptabilité générale en droits et obligations constatés apportant la vision patrimoniale.

La mise en œuvre de ce nouveau cadre budgétaire et comptable implique un changement de modèle de gestion des organismes ainsi que des évolutions de leur organisation. Son déploiement est du ressort de chaque organisme sous la coordination de la tutelle ministérielle.

Les arrêtés pris en application du décret GBCP

• Arrêté du 25 juillet 2013 fixant les modalités d'accréditation des ordonnateurs auprès des comptables publics assignataires en application de l'article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
• Arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l'article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant le contrôle sélectif de la dépense

Les autres textes

• Arrêté du 20 août 2020 abrogeant l'arrêté du 16 décembre 1983 relatif aux conditions d'attribution de l'indemnité de conseil allouée aux comptables non centralisateurs des services déconcentrés du Trésor chargés des fonctions de receveur des communes et établissements publics locaux - NOR: ECOP2014737A
• Arrêté du 20 août 2020 abrogeant l'arrêté du 12 juillet 1990 fixant les conditions d'attribution de l'indemnité de conseil allouée aux comptables non centralisateurs des services extérieurs du Trésor chargés des fonctions de payeur des départements, des régions et de leurs établissements publics - NOR: ECOP2014738A
• Instruction interministérielle (NOR INTB181745IJ) relative à la mise en œuvre du VI de l'article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
• Arrêté NOR CPAE1817538A du 20 juin 2018 désignant l'autorité compétente de l'Etat en charge de l'apurement administratif des comptes publics locaux
• Arrêté du 1er juillet 2015 portant adoption du recueil des normes comptables applicables aux organismes visés aux alinéas 4 à 6 de l'article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
• Décret n° 2014-46 du 22 janvier 2014 relatif au Conseil stratégique de la dépense publique
• Décret n° 2013-144 du 18 février 2013 relatif à la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques
• Circulaire NOR PRMX1301269C du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques
• Loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement

1. La notion de budget principal ou annexe

Le principe d’unité suppose que toutes les recettes et les dépenses figurent dans un document budgétaire unique : le budget principal de la collectivité.

Les budgets annexes, distincts du budget principal proprement dit, mais votés par l’assemblée délibérante, doivent être établis pour certains services locaux spécialisés (eau, assainissement, etc.). Ces budgets permettent d’établir le coût réel d’un service et de déterminer avec précision le prix à payer par ses seuls utilisateurs pour équilibrer les comptes. L’adoption de budget annexe constitue un aménagement au principe d’unité budgétaire. Il s’agit d’une dérogation dont l’emploi est encadré. 

Les budgets annexes regroupent notamment :

• les budgets relevant d’une régie disposant de la seule autonomie financière en vertu des
  articles L. 2221-11 et suivants du CGCT ;
• les budgets relevant des régies simples ou directes, prévues par l’article L. 2221-8 du CGCT (pour mémoire, il s’agit de régies créées avant 1926. Elles ne disposent pas obligatoirement de l’autonomie financière) ;
• les budgets retraçant les activités de lotissement et d’aménagement, ne disposant pas
  nécessairement de l’autonomie financière.

Cas particulier : les budgets des régies dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière (article L. 2221-10 du CGCT) ne sont pas votés par l’organe délibérant de l’entité mais par l’organe délibérant de la régie. Il s’agit des établissements publics locaux créés par l’entité, comme les centres communaux ou intercommunaux d’action social, les caisses des écoles.

Transmission des données nécessaires à l'élaboration des budgets locaux aux collectivités locales

Ces données transmises annuellement aux collectivités locales sont listées aux articles D. 1612-1 et D. 1612-2 du CGCT.

1. Un état indiquant le montant prévisionnel des bases nettes de chacune des quatre taxes directes locales et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères imposables au bénéfice de la commune, les taux nets d'imposition adoptés par la commune l'année précédente, les taux moyens de référence au niveau national et départemental, ainsi que les taux plafonds qui sont opposables à la commune en application des dispositions de l'article 1636 B septies du code général des impôts ;
2. Le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle en application du IV et IV bis de l'article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 modifiée portant loi de finances initiales pour 1987 ;
3. Le montant prévisionnel des compensations versées en contrepartie des exonérations et abattements de fiscalité directe locale ;
4. Le montant de chacune des dotations versées dans le cadre de la dotation globale de fonctionnement ;
5. La variation de l'indice des prix de détail entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'exercice écoulé, ainsi que les prévisions pour l'exercice en cours, telles qu'elles figurent dans les tableaux annexés à la loi de finances ;
6. La prévision d'évolution des rémunérations des agents de l'Etat, telle qu'elle figure dans la loi de finances ;
7. Le tableau des charges sociales supportées par les communes à la date du 1er février.

Le débat d'orientation budgétaire

La loi du 6 février 1992, dans ses articles 11 et 12, a étendu aux communes de 3 500 habitants et plus, ainsi qu'aux régions, l'obligation d'organiser un débat sur les orientations générales du budget qui était déjà prévue pour les départements (loi du 2 mars 1982). L’article L. 2312-1 du CGCT reprend cette disposition : "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat a lieu au conseil municipal sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8". Ce débat doit avoir lieu dans les deux mois précédant l'examen du budget par l'Assemblée. Les mêmes dispositions existent relativement aux départements (L. 3312-1).

Pour les régions, l'article L. 4312-1 du CGCT prévoit que "dans un délai de dix semaines précédant l'examen du budget, un débat a lieu au conseil régional sur les orientations budgétaires de l'exercice, y compris les engagements pluriannuels envisagés".

Outre le fait que le débat d’orientation budgétaire doive faire l’objet d’une délibération distincte (TA Montpellier, 11 octobre 1995, M.Bardc/Commune de Bédarieux) et s’effectuer dans les conditions applicables à toute séance de l’assemblée délibérante (articles L. 2121-20, L. 2121-21, L. 3121-14, L. 3121-15, L. 4132-13 et L. 4132-14 du CGCT), au risque d’apparaître comme un détournement de procédure, le juge a estimé que la tenue du débat d’orientation budgétaire ne pouvait avoir lieu à une échéance trop proche du vote du budget. Ainsi, le tribunal administratif de Versailles a-t-il considéré, dans un jugement rendu le 16 mars 2001 (M. Lafon c/Commune de Lisses), que la tenue d’un débat d’orientation budgétaire le soir même du vote du budget justifiait l’annulation de la délibération approuvant le budget de la collectivité. Pour les communes, les conditions de déroulement du débat d’orientation budgétaire doivent être prévues par le règlement intérieur.

Juridiquement, ce débat est une formalité substantielle à l'adoption du budget (TA Versailles, 28 décembre1993, Commune de Fontenay-le-Fleury).

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 a introduit les articles L. 2311-1-1, L. 3311-2, L. 4310-1 dans le CGCT. Ces derniers prévoient que dans les collectivités territoriales et EPCI de plus de 50 000 habitants, "préalablement aux débats sur le projet de budget, le maire présente un rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques qu'elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation".

La production de ce rapport constitue également une formalité substantielle préalable à l'adoption du budget.

Vote du budget

L’organe délibérant est seul compétent pour se prononcer sur le budget présenté par l'exécutif de la collectivité : Conseil municipal (article L. 2312-1), Conseil général (article L. 3312-1), Conseil régional (article L. 4311-1). Les membres des assemblées délibérantes ont le droit de se faire communiquer par le maire ou le président tous les documents budgétaires dont disposent les services. De plus une note explicative de synthèse doit être jointe à la convocation des membres de l’assemblée délibérante ( article L. 2121-12).

Le quorum doit être réuni au moment du vote proprement dit et pas seulement au début de la séance. Le vote peut se faire au scrutin secret si un tiers des membres présents le réclame.

Le vote se fait par chapitre ou si l’assemblée délibérante le décide par article (article L. 2312-2 pour les communes ; L. 3312-1 pour les départements ; L. 4311-1 pour les régions). Pour les communes de plus de 10 000 habitants ainsi que pour les départements et les régions le vote peut se faire par nature ou par fonction.

Outre le respect des règles budgétaires et comptables définies par la loi (cf. infra), le budget doit être conforme au mode de présentation figurant dans les instructions budgétaires et comptables. Le non respect de la présentation réglementaire du budget exposerait la commune à la censure du juge administratif.

La structure du document budgétaire est la même quel que soit le choix du mode de vote (par nature ou par fonction).

Le vote du budget devrait en principe intervenir au plus tard le 1er janvier de l'exercice. Toutefois, le contenu des budgets locaux est tributaire de données transmises par les services de l’État. La date limite de vote des budgets locaux a donc été fixée au 15 avril de l'exercice (l'année de renouvellement des organes délibérants, cette date limite est reportée au 30 avril).

Dans l’hypothèse où le budget n’est pas voté le 1er janvier, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en recouvrement les recettes et s’agissant des dépenses de fonctionnement, il peut les engager et les liquider dans la limite des crédits inscrits au budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement elles peuvent être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente sur autorisation de l’assemblée délibérante (article L. 1612-1 CGCT).

Pour les régions, l'article L. 4312-6 du CGCT prévoit que :

Différentes comptabilités sont applicables au secteur public local selon le type de collectivités (communes, départements, régions) et selon la nature de l'activité exercée  (service public administratif ou service public à caractère industriel et commercial). Ces différents types de comptabilités se déclinent par des instructions comptables : M14 pour les communes, M52 pour les départements, M71 pour les régions, M4 pour les services à caractère industriel et commercial, M22 pour les ESMS, M31 pour les OPH etc.

L'instruction budgétaire et comptable M14 au 1^er janvier 2023

• Arrêté du 8 décembre 2022 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 14 applicable aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif

L'instruction

• Tome 1 - Le cadre comptable
  • Annexes du tome 1
• Tome 2 - Le cadre budgétaire
  • Annexes du tome 2
• Tome 3
• Modifications de l'instruction M14 au 1^er janvier 2023

Maquettes consolidées 2023

• Budget primitif par fonction
• Budget supplémentaire par fonction
• Compte administratif par fonction
• Décision modificative par fonction
• Budget primitif par nature
• Budget supplémentaire par nature
• Compte administratif par nature
• Décision modificative par nature
• Budget primitif présentation simplifiée
• Budget supplémentaire présentation simplifiée
• Compte administratif présentation simplifiée
• Décision modificative présentation simplifiée

Plan de comptes 2023

• Plan de comptes M14 développé des communes de 500 habitants et plus
• Plan de comptes M14 abrégé des communes de moins de 500 habitants
• Plan de comptes M14 applicable aux caisses des écoles
• Plan de comptes M14 applicables aux CCAS et CIAS

Les données financières agrégées des territoires intercommunaux

Rendre compte des opérations budgétaires et comptables des territoires intercommunaux

La montée en puissance de l’intercommunalité n’a pas été sans conséquence sur les finances des collectivités concernées. Ainsi, certains aspects de l’action publique locale (transport, logement, développement économique….) ne sont plus décrits dans les comptes des communes du fait des transferts de compétences au profit de leur groupement et des principes d’exclusivité et de spécialité. Pour autant, le groupement à fiscalité propre ne se substitue évidemment pas aux communes dans l’intégralité de leurs prérogatives : ses propres comptes ne recouvrent également qu’un champ limité de l’action locale.

Par ailleurs, les situations de mutualisation de services, de personnels partagés, de prestations croisées, se généralisent, traduisant une volonté de rationalisation de la dépense à l’échelle d’un territoire. Cette démarche a été renforcée et institutionnalisée, dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, notamment sous la forme d’un rapport relatif aux mutualisations de services (article L5211-39 du CGCT).

La montée en puissance de l’intercommunalité n’a pas été sans conséquence sur les finances des collectivités concernées. Ainsi, certains aspects de l’action publique locale (transport, logement, développement économique….) ne sont plus décrits dans les comptes des communes du fait des transferts de compétences au profit de leur groupement et des principes d’exclusivité et de spécialité. Pour autant, le groupement à fiscalité propre ne se substitue évidemment pas aux communes dans l’intégralité de leurs prérogatives : ses propres comptes ne recouvrent également qu’un champ limité de l’action locale.

Par ailleurs, les situations de mutualisation de services, de personnels partagés, de prestations croisées, se généralisent, traduisant une volonté de rationalisation de la dépense à l’échelle d’un territoire. Cette démarche a été renforcée et institutionnalisée, dans le cadre de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, notamment sous la forme d’un rapport relatif aux mutualisations de services (article L5211-39 du CGCT).

Ces opérations peuvent, dans leurs impacts budgétaires et comptables, rendre moins lisible ces vues déjà partielles. Pour permettre leur prise en compte dans le calcul des données agrégées, la nomenclature comptable M14, applicable par les communes de plus de 500 habitants et les groupements à fiscalité propre, a été enrichie en 2010 de comptes dédiés permettant le suivi de ces opérations croisées entre les communes membres et le groupement d’appartenance.

La détermination de données agrégées sur le territoire intercommunal, nettes des opérations croisées, est un moyen, pour les décideurs locaux, de disposer d’une vision d’ensemble des finances du territoire et de ses marges de manœuvre, dépassant les transferts de compétences et prenant en compte les efforts de rationalisation de la dépense.

La direction générale des Finances publiques (DGFiP) produit des fiches de situation financière regroupant les données du groupement à fiscalité propre et de ses communes membres. Ainsi, l’ensemble des territoires intercommunaux peut bénéficier, auprès de son comptable, de cette prestation.

La qualité des données agrégées produites demeure cependant conditionnée par la bonne comptabilisation des opérations croisées entre le groupement à fiscalité propre et les communes membres, préalable à un retraitement pertinent. Pour cela, il faut que les modalités de comptabilisation des opérations croisées introduites dans la M14 en 2010 soient effectives, ordonnateurs locaux et comptables utilisant les comptes créés conformément à leur objet.

Un guide détaillant les principaux schémas comptables est ainsi mis à la disposition des collectivités locales.