Deux supports complémentaires pour mieux appréhender la réalité des collectivités territoriales

Les collectivités locales en chiffres (version intégrale) :

Un annuaire statistique complet, mis à jour progressivement tout au long de l'année, qui explore en détail les grands domaines de l'action publique locale.

Les chiffres-clés des collectivités locales (version synthétique) :

Un document synthétique qui présente les principaux indicateurs à retenir.

Les fondements du statut de la Polynésie

La Constitution du 27 octobre 1946 fait de la Polynésie un territoire d’Outre-Mer (TOM). Ce statut est maintenu par la Constitution de 1958. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 modifie l’article 74 de la Constitution relatif aux TOM. Désormais, le terme TOM est remplacé par celui de collectivité d’Outre-Mer (COM) et donne à la loi la mission de définir « les règles d’organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante. Ce statut est adopté après consultation de l’Assemblée délibérante de la COM concernée ».

Le statut particulier de la Polynésie est donc fixé par la loi n° 2004-192 du 27 février 2004. Elle définit une organisation différente de celle du droit commun et proche d’un parlementarisme d’assemblée. Ainsi le « président de la Polynésie » est créé. Il a une fonction de représentant, il dirige l’action du gouvernement et de l’administration et promulgue les « lois du pays ». Le gouvernement de Polynésie, constitué de 7 à 10 ministres, est chargé de conduire la politique de la collectivité. L’organe délibérant est l’Assemblée de Polynésie élue au suffrage universel direct tous les cinq ans.

L’autonomie administrative de la Polynésie

Malgré une organisation institutionnelle originale, la Polynésie ne bénéficie pas d’une autonomie politique mais d’une autonomie administrative.

Ainsi, un droit spécifique y est appliqué. D’une part sur le fondement du principe de spécialité législative et réglementaire. Selon ce principe il appartient au législateur organique de chaque COM de définir les conditions d’application des lois et règlements applicables. Le droit métropolitain n’est donc applicable que sur mention expresse en ce sens. D’autre part, la Polynésie dispose de « certaines catégories d’acte de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi » communément appelées « lois du pays ». Ces actes interviennent dans des domaines très larges de la compétence de principe de la Polynésie et ne peuvent être contestés que devant le Conseil d’État et non le Tribunal administratif.

Cette autonomie administrative se traduit dans la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie. L’État dispose des compétences dans les domaines de « souveraineté visés par l’article 14 de la loi organique de 2004 » ainsi que de trente sept autres secteurs comme « la coopération intercommunale », « la police et la sécurité concernant l’aviation civile », etc que le législateur de la COM a choisi d’attribuer à l’État. De son côté, en plus de la compétence de droit commun, la Polynésie « peut participer, sous le  contrôle de l’État à l’exercice des compétences qu’il conserve dans le respect des garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques » (article 74 alinéa 11 de la loi n° 2004-192 du 27 février 2004). 

Les accords Matignon interviennent le 26 juin 1988  pour  créer trois provinces semi-autonomes et prévoir un référendum d’autodétermination pour 1998. Le référendum a été depuis repoussé à 2014. En l’attente, les accords de Nouméa du 5 mai 1998 engagent la transformation du statut de la Nouvelle-Calédonie.

Le statut de la Nouvelle-Calédonie

Les Accords de Nouméa se traduisent par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998. Le statut de la Nouvelle Calédonie fait désormais l’objet du titre XIII de la Constitution. Les modalités de transfert de compétences de l’État aux institutions de Nouvelle Calédonie, les règles d’organisation et de fonctionnement de ces institutions ainsi que celles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l’emploi et au statut civil coutumier sont renvoyées à une loi organique. La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 reconnaît la spécificité de ce territoire d’outre mer et met en place des mécanismes spécifiques pour les populations insulaires.

Tout d’abord, le partage de la Nouvelle-Calédonie en trois provinces semi-autonomes introduit en 1988 est consacré. Chacune des ces provinces possède une assemblée délibérante qui lui est propre. Elles disposent également de représentants au Congrès de la Nouvelle Calédonie. Les membres de ces deux instances sont élus lors de la même élection au suffrage restreint et dans le cadre de la province. Le nombre de représentants d’une province au Congrès est proportionnel à son poids démographique. La province du Sud se voit donc attribuer près des 3/5^èmes des 54 sièges du Congrès. Enfin, la Nouvelle-Calédonie dispose d’un gouvernement. Ce dernier est élu par le Congrès et reste en place jusqu’à expiration du mandat du Congrès qui l’a élu. Le Président du gouvernement est le représentant de la Nouvelle-Calédonie. Il dirige l’administration et nomme aux emplois publics.

Ces mesures constitutionnelles et législatives soulèvent la question du statut juridique de la Nouvelle Calédonie. Depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, son statut fait l’objet d’un titre constitutionnel à part entière, le titre XIII. Ceci a deux conséquences. Premièrement, le statut des territoires d’outre mer, jusqu’alors défini par l’article 74 de la Constitution, n’est plus unique. Deuxièmement, la Nouvelle-Calédonie échappe au statut général des collectivités locales défini par le titre XII de la Constitution. Toutefois, la révision constitutionnelle de 2003 l’intègre à la liste des collectivités d’outre mer (article 72-3). En fait , la Nouvelle-Calédonie est une collectivité « sui generis ». Dans ce cadre, on emploie l’expression « collectivité d’outre mer à statut particulier » pour la désigner.

L’organisation des compétences

En dehors de ses spécificités juridiques, la Nouvelle-Calédonie dispose également de dérogations à certains grands principes et de transfert de compétences.

Elle bénéficie notamment d’une certaine autonomie politique. En effet, l’article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 consacre une conception restrictive du vote en Nouvelle Calédonie. Pour avoir le droit de voter pour les élections des Assemblées provinciales et du Congrès, il faut résider depuis au moins dix ans en Nouvelle Calédonie. Ceci implique l’émergence d’une citoyenneté locale qui a été autorisée par l’article 77 de la Constitution.

La Nouvelle Calédonie peut également voter des « lois du pays ». En effet, les Accords de Nouméa annoncent clairement le partage de la souveraineté entre la France et la Nouvelle- Calédonie. Ce principe est consacré par l’article 77 de la Constitution depuis le 20 juillet 1998. Ces « lois du pays » sont en fait des actes administratifs mais leurs contrôle échappe au juge administratif et échoit au Conseil Constitutionnel. Ce qui en fait des actes quasi législatifs. La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 précise les domaines sur lesquelles peuvent porter les « lois du pays », on y retrouve des attributions législatives classiques définies par l’article 34 de la Constitution. Apriori, le principe de souveraineté partagée heurte celui de son indivisibilité. Toutefois, le Conseil Constitutionnel admet ici comme dans le cas de la citoyenneté partagée qu’il est possible de déroger à certains principes constitutionnels sous réserve de le justifier par des fondements constitutionnels. 

Enfin, la France procède à des transferts de compétences vers la Nouvelle-Calédonie ou ses provinces. L’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 établit ainsi la liste des missions de l'État pour lesquelles il est compétent, celles pour lesquels il est associé et celles qui relèvent d’un transfert progressif. La première catégorie recouvre principalement les fonctions régaliennes classiques. La seconde catégorie concerne largement les relations extérieures. Depuis le 1er janvier 2000, les transferts ont concerné quatre domaines : le droit du travail, le commerce extérieur, la réglementation des hydrocarbures, du chrome et du nickel et l’enseignement primaire public.

La Nouvelle-Calédonie est donc un modèle unique. Elle bénéficie d’un début d’autonomie politique et le transfert de compétences à son bénéfice devient significatif.

Le département de Corse acquiert le statut de circonscription d’action régionale par décret du 9 janvier 1970. C’est alors l’unique région métropolitaine monodépartementale. Cette situation s’achève le 15 mai 1975 avec la division de la Corse en deux départements : la Haute Corse et la Corse du Sud.  Ce n’est qu’avec la loi du 2 mars 1982 que la Corse obtient un véritable statut particulier. Ceci engage un processus qui se traduit par des évolutions institutionnelles et l’acquisition de nouvelles compétences pour la Corse.

Les mutations institutionnelles corses

Le « statut Defferre » du 2 mars 1982

L’Acte I de la décentralisation prévoit l’octroi d’un statut particulier à la Corse. Toutefois, le Conseil constitutionnel est saisi sur la constitutionnalité de la création d’une collectivité territoriale de niveau régional à une seule unité, la région de Corse. Par la décision n°82-138 DC du 25 février 1982, le Conseil constitutionnel répond que la disposition de la Constitution n’exclut nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu’une unité.

La loi du 2 mars 1982 porte donc statut particulier de la Corse. Elle dispose dès lors d’une organisation différente de celle du droit commun. Une Assemblée de corse élue à la proportionnelle est créée qui est l’organe délibérant. Le Conseil constitutionnel souligne dès le 25 mars 1982 que ces dispositions ne remettent pas en cause l’indivisibilité de la République et se justifient par une situation différente des autres régions de la métropole.

Le « statut Joxe » du 13 mai 1991

Le projet de loi  de 1991 relatif à la Collectivité territoriale de Corse prévoit des transformations institutionnelles qui tendent vers une organisation de type parlementaire et envisage la création du concept de « peuple corse ». Par la décision n°91-290 DC du 9 mai 1991 le Conseil constitutionnel estime que l’organisation institutionnelle ainsi proposée ne contrevient pas au principe constitutionnel d’égalité dés lors qu’il est fondé sur des conditions initiales différentes. En revanche, le Conseil constitutionnel rejette la notion de « peuple corse ».

Dans ce cadre, la loi du 13 mai 1991 crée la Collectivité territoriale de Corse (CTC). Ceci se traduit par la mise en place d’un régime institutionnel sans équivalent en métropole. Un Conseil exécutif est créé : organe collégial dirigé par un président issu de l’Assemblée, responsable devant elle et doté de la motion de défiance constructive. Le mode d’élection de l’Assemblée est également modifié. Elle est désormais élue au suffrage universel direct. Toutes ces évolutions concourent à la création d’un fonctionnement institutionnel très différent des régions. En effet dans les régions, le Président du Conseil régional est à la fois exécutif et chef de l’Assemblée délibérante.

Le processus de Matignon

Au début des années 2000, l’hypothèse de la création d’une collectivité unique absorbant les deux départements  est en débat. Au cours des négociations dites du « processus de Matignon », le Premier Ministre indique le 20 juillet 2000 que « le gouvernement est disposé à se placer dans cette perspective ».

Le projet soumis au vote corse le 6 juillet 2003 comporte des transformations institutionnelles d’ampleur.  Il consiste à créer une collectivité unique seule habilitée à recevoir le produit de l’impôt et qui se substitue à la CTC et aux deux départements corses. Deux circonscriptions administratives reprenant les limites des départements sont établies et disposent d’une Assemblée chacune dont sont issus les conseillers territoriaux. Le projet est finalement rejeté par référendum.

Le transfert de compétences

Étendue du transfert

Avant 1982, les transferts de compétence à la Corse suivent la même logique que pour les autres régions. En revanche, la loi du 30 juillet 1982 reconnaît à la Corse des compétences étendues dans les domaines suivants : éducation et formation, communication, culture, environnement, aménagement du territoire et urbanisme, agriculture, logement, transports, emploi et énergie. Les autres régions acquièrent bon nombre de ces compétences par les lois n°83-8 du 7 janvier 1983 et n°83-663 du 23 juillet 1983.

La véritable particularité de la Collectivité territoriale de Corse en termes de compétences est déterminée par  la loi n°91-428 du 13 janvier 1991. D’une part, de nouvelles compétences sont transférées à la Corse en matière d’éducation, d’audiovisuel, d’action culturelle et d’environnement. L’Assemblée de Corse devient en mesure de présenter un plan d’aménagement qui est exécutoire après concertation avec l’Etat. D’autre part, les offices, c’est-à-dire des établissements publics à caractères industriel et commercial nationaux sont transférés à la CTC et gérés par les conseillers exécutifs. La loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 approfondit encore le transfert de compétence sur un modèle de régionalisation et dote la Corse d’un pouvoir réglementaire.

Le pouvoir réglementaire

La question du rôle de la CTC dans le domaine normatif s’est posée dans le cadre du processus de Matignon. Le 20 juillet 2000, le Premier Ministre envisage que l’Assemblée de Corse puisse adapter, dans les limites fixées par le parlement, les lois en vigueur ou en cours d’examen. Il reconnaît toutefois que cela nécessite une révision constitutionnelle. Le projet de loi de 2002 s’en tient donc à la possibilité de déroger à un règlement ou d’en expérimenter un autre. Cette disposition est censurée par le Conseil constitutionnel.

Aux termes du statut actuel, le « pouvoir réglementaire de la CTC s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ». « Dans le respect de l’article 21 de la Constitution, et pour la mise en œuvre des compétences qui lui sont dévolues », la loi peut habiliter la CTC « à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île, sauf lorsqu’est en cause l’exercice d’une liberté ou d’un droit fondamental ».

Le Plan d’aménagement et de développement durable corse

La loi n°2002-92 du 22 janvier 2002 accorde à l’Assemblée de Corse le pouvoir d’adopter le Plan d’aménagement et de développement durable Corse (le PADDUC) sans intervention de l’Etat.

La loi du 5 décembre 2011 relative au PADDUC renforce la portée juridique du PADDUC à l’égard des documents d’urbanisme  et des autorisations individuelles sans pour autant exercer de pouvoir de tutelle.

Les fondements du statut Paris - Lyon - Marseille

La loi du 2 mars 1982 ouvre la première décentralisation en France. Deux objectifs concrets sont identifiés à l’échelle des communes. D’une part, opérer un rapprochement entre l’administration municipale et l’habitant. D’autre part, rendre effective la participation des citoyens à la vie locale. Le problème se pose avec d’autant plus d’acuité dans les très grandes villes - notamment Paris, Marseille et Lyon - que leur développement distend de plus en plus le lien entre l’administration et l’administré.

Paris, Marseille et Lyon ne font pas l’objet de disposition constitutionnelle particulière.  Ces communes obéissent pour l’essentiel aux mêmes règles de compétences que les collectivités de la même catégorie. Des dérogations ont été apportées par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 dite « loi PML » qui fixe l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon. Le modèle ainsi proposé est intrinsèquement lié aux missions de proximité de la commune. Ensuite, la loi 82-1170 du 31 décembre 1982 organise l’élection des membres du conseil de Paris et des conseillers municipaux de Lyon et Marseille.

Le fonctionnement administratif des villes de Paris, Lyon et Marseille

Le conseil d’arrondissement est créé par la loi n°82-1169 du 31 décembre 1982. Il s’agit de l’organe de proximité de la nouvelle organisation administrative consacrée par la loi PML. Il est constitué de la réunion des conseillers municipaux et d’arrondissement élus dans l’arrondissement à Paris et à Lyon et par groupe d’arrondissements à Marseille. L’élection des conseils d’arrondissement est opérée de la même façon que les conseillers municipaux et conseillers de Paris : au même moment, sur la même liste et pour six ans. Le maire d’arrondissement est élu parmi les conseillers municipaux de l’arrondissement concerné huit jours après l’élection du maire de la ville. En vertu de l’article 1 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, les conseils d’arrondissement n’ont pas la personnalité morale et ont des attributions limitées par la loi.

Les attributions des conseils d’arrondissement sont de trois types :

• le conseil d’arrondissement est un organe consultatif. Il est nécessairement saisi dans trois cas : les rapports de présentation et les projets de délibérations du conseil municipal dont l’exécution se fait  au moins en partie dans l’arrondissement ; il en est de même en matière d’urbanisme pour le Plan local urbanisme ; le conseil d’arrondissement émet également un avis sur les subventions accordées aux associations.
• Le conseil d’arrondissement possède un pouvoir de décision en matière d’équipement mais la réalisation est subordonnée à la décision du conseil municipal.
• Le conseil d’arrondissement bénéficie d’un pouvoir de gestion. A ce titre, il a un droit à l’information en ce qui concerne « toute affaire intéressant l’arrondissement » par le biais d’un pouvoir de questionnement sur le conseil municipal. Il partage également avec le conseil municipal un pouvoir d’inventaire des équipements de proximité. L’exécution de ces attributions est assurée par des agents et avec des moyens matériels de la commune affectés par le maire de la commune auprès du maire d’arrondissement. Le conseil d’arrondissement tire ses ressources de dotations de la commune et  des recettes de fonctionnement des équipements qu’elle gère.