Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de la section de fonctionnement sont composées de toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement des services communaux, c'est-à-dire les dépenses régulières et les charges financières.

Les achats et charges externes (comptes 60 à 63)

Cette catégorie regroupe diverses dépenses courantes.

Les charges de personnel (compte 64)

Elles se composent principalement des rémunérations du personnel titulaire et non titulaire de la collectivité.

Les subventions et contingents (comptes 657 et 655)

Les subventions sont des concours volontaires de la collectivité à des associations et à des personnes de droit privé (compte 6574) ou à des organismes publics (compte 6573 à subdiviser).

Les contingents et participations sont des dépenses obligatoires

Les collectivités doivent contribuer, en fonction de plusieurs critères (population, richesse fiscale) aux dépenses de certains services de l'État ou d'autres collectivités locales.

Les charges financières (compte 66)

Les emprunts contractés par les collectivités doivent être remboursés en capital et intérêts. Le paiement des intérêts (principalement le compte 66111) constitue une dépense de la section de fonctionnement.

Les autres charges de fonctionnement

Elles retracent diverses charges de gestion courante (compte 65), par exemple les indemnités de fonction des élus, ainsi que des charges exceptionnelles (compte 67), par exemple les intérêts moratoires ou amendes fiscales.

Dépenses d'investissement

Les dépenses d’investissement comprennent essentiellement des opérations qui se traduisent par une modification de la consistance ou de la valeur du patrimoine de la collectivité territoriale : achats de matériels durables, construction ou aménagement de bâtiments, travaux d’infrastructure, et acquisition de titres de participation ou autres titres immobilisés.

Le remboursement du capital des emprunts (compte 16)

Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts. La part du capital remboursé constitue une dépense d'investissement.

Les dépenses d'équipement (comptes de classe 2)

Les dépenses d'équipement se traduisent par une modification de la consistance ou de la valeur de l'actif de la commune.

Elles se répartissent principalement au sein de la classe 2 en :

• immobilisations incorporelles (20) ;
• immobilisations corporelles (21) ;
• immobilisations en cours (23) ;
• immobilisations financières (26, 27).

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance. À ce titre, une liste de ces biens a été publiée par une circulaire n° NOR/INT/B/02/00059/C du 26 février 2002.

Les biens ne figurant pas dans cette liste ou ne pouvant y être assimilés, mais ayant un caractère de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 € (articles L. 2122-21, L. 3221-2 et L. 4231-2 du CGCT).

Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et  R. 1615-1 à D. 1615-7 du CGCT

Les dépenses d’investissement peuvent être financées par l’emprunt, sauf le remboursement de l’annuité en capital de la dette qui ne peut être effectué que par des recettes propres.

Les subventions d'équipement versées (compte 204)

Les subventions d'équipement versées correspondent à des fonds versés à des tiers afin d'assurer une partie du financement de leurs investissements.

Les autorisations de programme

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements.

Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle. Les départements et les régions peuvent également utiliser le dispositif des autorisations d’engagements pour les dépenses de fonctionnement (engagements pluriannuels dans le cadre de l’action sociale, de la formation professionnelle par exemple).

Ce dispositif est prévu par l’article 41 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

Cette organisation, qui a fait ses preuves dans la sphère de l’État, est transposable au secteur public local. Le SFACT, centre unique de traitement et de paiement des factures piloté par le comptable public, fonctionne avec une équipe mixte composée d’agents issus de la DGFiP et de la collectivité concernée, chacun conservant son statut d’origine. La mise en place d’un SFACT ne modifie pas la séparation ordonnateur/comptable.

Les avantages du SFACT :

• Professionnaliser et fluidifier la chaîne de la dépense ;
• Optimiser l’utilisation des crédits et les délais de paiement ;
• Améliorer les relations avec les fournisseurs ;
• Réaliser des gains de productivité ;
• Consolider la qualité comptable.

Conformément à l'article 50 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP), les opérations de dépenses doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies par arrêté du ministre chargé du budget. Toutefois, la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et de leurs établissements publics est fixée par décret.

Lorsqu'une opération de dépense n'a pas été prévue par une telle nomenclature, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d'opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20 du décret GBCP.

Listes des pièces justificatives

• Collectivités territoriales, établissements publics locaux et établissements publics de santé (décret n° 2022-505 du 23 mars 2022)
• Nouvelle Calédonie (décret n° 2013-512 du 17 juin 2013)

L'article 47 de la loi de finances rectificatives pour 1998 a modifié les articles L2122-21, L3221-2 et L4231-2 du code général des collectivités territoriales en donnant à l'assemblée délibérante la compétence pour décider qu'un bien meuble de faible valeur peut être imputé en section d'investissement, s'agissant de biens ne figurant pas dans une liste et dont le montant est inférieur à un seuil, fixé par arrêté ministériel.

L'arrêté du 26 octobre 2001 (NOR/INT/BO100692A) fixe, à compter du 1er janvier 2002, à 500 euros toutes taxes comprises, le seuil au dessous duquel les biens meubles ne figurant pas dans la liste sont comptabilisés à la section de fonctionnement.

Il diffuse également la liste des biens meubles constituant des immobilisations par nature, quel que soit leur coût unitaire.

Cette circulaire a pour objet :

• de décrire l'ensemble des règles d'imputation des dépenses du secteur public local
• de préciser les notions qui permettront aux ordonnateurs et aux comptables de déterminer l'imputation comptable et budgétaire des dépenses.

Elle permet de diffuser :

• la nouvelle nomenclature des biens pouvant être considérés comme valeurs immobilisées, quelle que soit leur valeur unitaire, et être intégrés, à ce titre, dans le patrimoine de la collectivité,
• la nomenclature spécifique aux dépenses de voirie.

Enfin, cette circulaire précise l'imputation comptable des frais de publication et d'insertion des appels d'offre dans la presse.

Le rôle de l'ordonnateur (la phase administrative de la dépense)

L’ordonnateur est chargé d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses.

L’engagement est l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

Il doit rester dans la limite des autorisations budgétaires données par l’assemblée (budget, autorisations de programme, autorisations d’engagement) et demeurer subordonné aux autorisations, avis et visas prévus par les lois et règlements propres à chaque catégorie d’organismes publics (décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).

L’engagement juridique d’une dépense peut résulter :

• de l’application de dispositions législatives ou réglementaires ;
• d’actes individuels accomplis par l’ordonnateur ou ses représentants habilités (passation d’un marché, d’un bail, commande d’une fourniture, acquisition immobilière, etc.) ;
• de la combinaison de lois, règlements et de décisions individuelles (dépenses de personnel) ;
• d’une décision juridictionnelle (dommages et intérêts, expropriation). L’engagement comptable est préalable à l’engagement juridique.

La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette de l’établissement et d’arrêter le montant de la dépense. Elle comporte deux opérations qui interviennent soit simultanément, soit successivement : la constatation du service fait et la liquidation proprement dite.

La constatation précède logiquement la liquidation, mais elles sont étroitement liées. La constatation du service fait consiste à vérifier la réalité de la dette. Cette opération a donc pour but de s’assurer que la personne ou l’organisme avec lesquels l’établissement a traité ont bien accompli les obligations qui leur incombent. L’ordonnateur doit ainsi certifier le service fait à l’intention de l’agent comptable.

L’ordonnancement est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’établissement à un ou plusieurs créanciers. En dehors des procédures de paiement sans ordonnancement préalable ou de paiement par les régisseurs, aucune dépense ne peut être acquittée si elle n’a pas été préalablement ordonnancée.

Le calcul du plafond applicable aux dotations budgétaires pour dépenses imprévues

La procédure des dépenses imprévues de l'article L. 2322-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) permet à l'exécutif de la collectivité de répondre rapidement à des aléas budgétaires sans solliciter une décision modificative de l'assemblée délibérante.

Pour chacune des sections, le montant des crédits inscrits au titre des dépenses imprévues de l'exercice ne doit cependant pas dépasser le plafond de 7,5% des crédits correspondants aux dépenses réelles prévisionnelles de la section.

Pour le calcul de ce plafond, il convient de rapporter le montant des dépenses imprévues au total des dépenses réelles prévisionnelles de la section à l'exclusion des dépenses inscrites en restes à réaliser.

En effet, les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées et non mandatées de l'exercice précédent (article R. 2311-11 du CGCT). Ils ne donnent pas lieu à une ouverture de crédit au titre de l'exercice en cours et ne constituent donc pas une dépense prévisionnelle. Par conséquent, leur montant ne peut être retenu dans le calcul du total des dépenses réelles prévisionnelles de chaque section. De la même façon, le déficit reporté est également exclu de l'assiette de calcul des dépenses imprévues.

En cas de dépassement du plafond fixé par la loi, une lettre d’observation peut être adressée à la collectivité locale lui suggérant d’adopter une nouvelle délibération budgétaire. A défaut, il appartient au préfet de déférer la délibération au tribunal administratif pour non respect des dispositions de l’article L 2322-1 du CGCT.

Le rôle du comptable public (la phase comptable de la dépense)

Le comptable public est chargé de :

• Contrôler la régularité de la dépense, c'est-à dire s'assurer que le bordereau de mandat et le mandat de paiement, ainsi que les pièces justificatives, sont conformes aux textes en vigueur ;
• Prendre en charge le mandat ;
• Payer la dépense (décaissement).

• Le fonctionnaire en activité bénéficie de l’allocation d’un traitement

En vertu de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, « tout fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération ».

Le traitement est fixé par une échelle indiciaire définie par l’autorité administrative en fonction du grade et de l’emploi. Si le fonctionnaire ne peut le discuter, il en conserve toujours le bénéfice car le traitement est incessible et insaisissable.

• Les autres composantes de la rémunération

La rémunération comporte également l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par les textes.

Le fonctionnaire en retraite bénéficie d’un droit à pension

Le fonctionnaire en invalidité bénéficie d'une rente viagère d'invalidité.

Le décret n° 2022-1605 du 22 décembre 2022 portant application de l’ordonnance n°2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics et modifiant diverses dispositions relatives aux comptables publics a renommé l’indemnité de responsabilité « indemnité de maniement de fonds ». Ce décret a également supprimé l’obligation de cautionnement ainsi que l’assurance en vue de couvrir la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs.

Instruction relative au recensement des régies pour le remboursement de l’indemnité de responsabilité due aux régisseurs d’État au sein des polices municipales au titre de l’exercice 2023 (9 avril 2024)

La réforme de cette dotation vise à reconnaître et valoriser davantage les services environnementaux rendus par les communes rurales à l’ensemble de la Nation en termes de maintien des réservoirs de biodiversité, des puits de carbone, des paysages et tous services rendus par les écosystèmes (« les aménités rurales »). Elle ajoute donc à la compensation des contraintes d’aménagement qui peuvent en découler, une reconnaissance de la contribution des collectivités territoriales à l’atteinte des objectifs de la transition écologique. Elle prévoit une augmentation significative de la dotation à 100 M€, dans le cadre de France Ruralités, et permettra aussi de poursuivre l’effort de verdissement des concours financiers de l’État.

Les aménités rurales peuvent être définies comme « les attributs physiques, géophysiques et biologiques caractéristiques des communes rurales qui rendent des services écosystémiques générant des valeurs économiques et environnementales. Le maintien et le développement de ces aménités sont des services environnementaux rendus par les territoires ruraux au bénéfice des collectivités locales et nationale. »

La définition des aménités rurales est conçue en cohérence avec l’article L. 110-1 du code de l’environnement relatif aux espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, leur reconnaissance comme patrimoine commun de la Nation et aux principes de leur préservation.

L’attribution de la dotation est rapportée aux objectifs de la stratégie nationale des aires protégées (SNAP), prévue par l’article L. 110-4 du code de l’environnement, qui vise à couvrir 30 % du territoire national par un réseau d’aires protégées et 10 % de ce même territoire sous protection forte afin d’établir un réseau d’aires protégées cohérent, efficace et résilient aux changements globaux, liés au dérèglement climatique, à la perte de biodiversité et à la raréfaction des ressources.

Une aire protégée (AP) est « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d’assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associés ».

Un espace sous protection forte (PF)répond à une logique de protection renforcée. Il est défini par le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 comme « une zone géographique dans laquelle les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées, et ce, de manière pérenne, grâce à la mise en œuvre d’une protection foncière ou d'une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées ».

Dotation de solidarité en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (article L. 1613-6 et articles R.1613-3 à R.1613-18 du CGCT)

Lorsque les biens des collectivités territoriales ont été détériorés par des événements climatiques ou géologiques de grande ampleur, l’Etat peut indemniser une partie des travaux nécessaires à leur reconstruction à l’identique. Une réforme intervenue en loi de finances initiale pour 2016 a fusionné les deux dispositifs qui concouraient préalablement à cet objectif, le « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles » et la « subvention d’équipement aux collectivités locales pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques ».

Il existe désormais une dotation budgétaire unique, la « dotation de solidarité en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques et géologiques » (DSEC) destinée à l’indemnisation des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles. La procédure, rénovée et simplifiée, diffère en fonction du montant des dégâts éligibles.

Un périmètre d’éligibilité défini par le code général des collectivités territoriales

Lorsqu’un événement climatique ou géologique ayant eu un impact sur les biens des collectivités territoriales survient, les collectivités concernées disposent de deux mois suivant l’intempérie pour transmettre aux services de l’Etat une première évaluation des dommages.

Les collectivités et groupements pouvant bénéficier de la dotation sont listés à l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Les demandes des collectivités ne sont éligibles à la dotation de solidarité que si la somme des dommages éligibles causés par un même événement climatique est supérieure à 150 000€.

La solidarité nationale a pour but d’aider les collectivités territoriales à faire face à des dépenses imprévues sur des biens en pratique non assurables. 

Les travaux sur des biens assurables (bâtiments) ou ne faisant pas partie du patrimoine des collectivités sont donc exclus de l’assiette de la subvention. Les biens éligibles sont listés à l’article R. 1613-4 du CGCT.  

Des avances peuvent être versées lors du commencement d’exécution de l’opération, dont le montant ne peux excéder 20% du montant prévisionnel de la subvention et, dans certains cas, jusqu’à 30% de ce montant. Ces dispositions sont précisées à l’article R.1613-10 du CGCT.

La procédure lorsque le montant des dégâts éligibles est inférieur à 6 M€ (article R. 1613-12 à R. 1613-14 du CGCT)

Après avoir reçu les premières estimations du montant des dégâts par les collectivités, le représentant de l’Etat dans le département demande à ses services de procéder au contrôle de premier niveau. Il peut également solliciter l’appui d’une mission d’inspection de l’IGEDD (inspection générale de l’environnement et du développement durable) qui procédera au contrôle de second niveau.

L’intervention de ce service est obligatoire lorsque le montant des dégâts éligibles est supérieur à 1 M€ ou revêt un caractère interdépartemental.

Sur la base des propositions du rapport fourni par la ou les mission(s) d’évaluation, le représentant de l’Etat dans le département  fixe, dans les limites prévues par le droit, le montant total de la subvention. 

Pour un même événement, la somme des subventions attribuées aux collectivités territoriales ou aux groupements ne doit pas excéder 40% du montant total des dégâts éligibles. Ce taux a été fixé par l’arrêté du 7 février 2022 relatif à l’indemnisation des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques.

Le représentant de l’Etat notifie par arrêté les subventions et engage les crédits au bénéfice des collectivités éligibles en fonction de leur capacité financière, de leur taille et de l’importance des dégâts. Les taux maximums d’indemnisation par collectivité et groupement sont fixés à l’article R. 1613-9 du CGCT.

La procédure lorsque le montant des dégâts éligibles est supérieur à 6 M€ (article R. 1613-15 à R. 1613-18 du CGCT)

Lorsque le montant des dégâts estimés est supérieur à 6 M€, le ministre chargé des collectivités territoriales fait appel à une mission d’inspection, généralement interministérielle (IGA – IGEDD).
Sur la base des propositions du rapport transmis par la mission d’évaluation au ministre chargé des collectivités territoriales et au ministre chargé du budget, le taux de subvention des dégâts éligibles et le montant total de la subvention susceptible d’être accordés aux collectivités et groupements d’un même département sont fixés par arbitrage interministériel. Le taux de subvention global ne doit pas dépasser 60% du montant total des dégâts éligibles à l’indemnisation.

Le représentant de l’Etat notifie ensuite par arrêté les subventions et engage les crédits au bénéfice des collectivités éligibles , dans les mêmes conditions que e pour les dégâts inférieurs à 6 M€.

Depuis 1983, l’État compense aux communes cette charge obligatoire au moyen d’une dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI). Dissociée de la DGF depuis 1986, la DSI est destinée à compenser aux communes les charges qu’elles supportent du fait de l’obligation qui leur est faite de loger les instituteurs. Cette dotation spéciale continue cependant d’évoluer comme la dotation globale de fonctionnement et d’être répartie par le comité des finances locales "proportionnellement au nombre des instituteurs exerçant dans les écoles publiques, qui sont logés par chaque commune ou qui reçoivent une indemnité de logement". Le montant de cette dotation est ajusté chaque année afin de tenir compte des départs en retraite et de l’intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Sur cette base, le montant de cette dotation décroît chaque année, à due concurrence de la prévision de la baisse du nombre d’ayants droit.

La DSI, qui est un prélèvement sur les recettes de l’État, est divisée en deux parts depuis la réforme votée en loi de finances pour 1989 (article 85).

La première part est versée aux communes pour compenser les charges afférentes aux logements effectivement occupés par des instituteurs ayant droit. Les communes perçoivent directement, pour chaque instituteur logé, le montant unitaire fixé par le comité des finances locales après recensement des instituteurs. Le montant de la DSI de l’année N d’une commune est obtenu en multipliant le montant unitaire fixé par le comité des finances locales par le nombre d’instituteurs logés recensés sur la commune au 1er novembre de l’année N-1. Les communes perçoivent directement les sommes leur revenant au titre de la première part de la dotation spéciale.

Le versement de la dotation intervient le plus tôt possible après la séance du comité des finances locales fixant le montant unitaire de la DSI, soit à la fin de chaque année civile.

La deuxième part correspond au cas où les communes ne logent pas les instituteurs et où ceux-ci perçoivent en conséquence une indemnité représentative de logement (IRL). Dans ce cas, qui est le plus fréquent, l’IRL est versée aux instituteurs, au nom des communes, par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Le versement de l’IRL s’effectue sur la base du montant déterminé, pour chaque commune, par le préfet après avis du conseil départemental de l’éducation nationale (CDEN) et du conseil municipal dans la limite du montant unitaire fixé sur le plan national. Les communes sont donc tenues de verser, le cas échéant, aux instituteurs la différence entre le montant unitaire de la DSI fixé au niveau national et le montant arrêté localement, si ce dernier est supérieur.