Les régions sont administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct qui forme l'organe délibérant de la région.

Les conseillers régionaux sont élus pour six ans, au scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle et avantage à la liste qui obtient la majorité absolue au premier tour ou arrive en tête au second.

Depuis la loi du 11 avril 2003 , les listes sont déposées au niveau régional mais les candidats sont répartis entre les départements constituant la région afin de rapprocher les élus du citoyen.

Un nombre minimal de siège est attribué à chaque section départementale selon que la population de cette dernière est supérieure ou inférieure à 100 000 habitants (au moins deux sièges pour les départements de moins de 100 000 habitants et au moins quatre sièges pour les autres départements) . De plus une stricte alternance des candidats de chaque sexe sur les listes est imposée pour favoriser la parité.

Ainsi, au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal au quart du nombre de sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur.

Les sièges restants sont répartis à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés.

Un second tour est organisé si aucune liste n'obtient la majorité absolue.

Dans ce cadre, seules les listes ayant obtenu 10% des voix au 1er tour peuvent se présenter.

La liste qui obtient le plus de voix dispose du quart des sièges à pourvoir. En cas d'égalité, la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée l'emporte.

Le reste des sièges est réparti à la proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5% des voix.

Les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département.

Les conseillers régionaux élisent ensuite le président du conseil régional et des vice- présidents pour former la commission permanente composée du président du conseil, de quatre à quinze vice-présidents (sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil), et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Le président du conseil régional est élu à la majorité absolue des membres du conseil pour une durée de six ans. Cette élection ne donne lieu à aucun débat.

Nul ne peut être élu président s’il n’a, préalablement à chaque tour de scrutin, remis aux membres du conseil régional, par l’intermédiaire du doyen d’âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations de son programme.

Les fonctions de président de conseil régional sont incompatibles avec l’exercice d’une des fonctions électives suivantes : président d’un conseil général, maire.

Le président du conseil régional est l'organe exécutif de la région.

Il prépare et exécute les délibérations du conseil régional.

Le président du conseil régional est l'ordonnateur des dépenses de la région et prescrit l'exécution des recettes régionales, sous réserve des dispositions particulières du code général des impôts relatives au recouvrement des recettes fiscales des collectivités locales.

Il impute en section d'investissement les dépenses d'équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d'une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales, sur délibérations expresses de l'assemblée.

Le président du conseil régional déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement est suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion. Dans ce cas, le conseil régional délibère afin de confier à un vice-président les attributions mentionnées à l'article L. 4231-2 . Cette fonction prend fin dès lors que le président du conseil régional a reçu quitus de sa gestion.

Il est seul chargé de l'administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à d'autres membres du conseil régional. Ces délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées.

Le membre du conseil régional ayant démissionné de la fonction de président de conseil régional en application des articles LO 141 du code électoral, L. 2122-4 ou L3122-3 du présent code ne peut recevoir de délégation jusqu'au terme de son mandat de conseiller régional ou jusqu'à la cessation du mandat ou de la fonction l'ayant placé en situation d'incompatibilité.

Il est le chef des services de la région. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services.

Le président du conseil régional gère le domaine de la région.

Il procède à la désignation des membres du conseil régional pour siéger au sein d'organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions régissant ces organismes. La fixation par les dispositions précitées de la durée des fonctions assignées à ces membres ne fait pas obstacle à ce qu'il puisse être procédé à tout moment, et pour le reste de cette durée, à leur remplacement par une nouvelle désignation opérée dans les mêmes formes.

Le président du conseil régional procède à la nomination des gardes champêtres dans le cas et les conditions prévues à l'article L. 2213-17 .

Il intente les actions au nom de la région en vertu de la décision du conseil régional et il peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre la région.

Il peut faire tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance.

Le président du conseil régional, par délégation du conseil régional, peut être chargé, pour la durée de son mandat, de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de fournitures et de services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant, lorsque les crédits sont inscrits au budget.

Il rend compte à la plus proche réunion utile du conseil régional de l'exercice de cette compétence et en informe la commission permanente.

La délibération du conseil régional ou de la commission permanente chargeant le président du conseil régional de souscrire un marché déterminé peut être prise avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché. Elle comporte alors obligatoirement la définition de l'étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

Le conseil régional ou la commission permanente peuvent, à tout moment, décider que la signature du marché ne pourra intervenir qu'après une nouvelle délibération, une fois connus l'identité de l'attributaire et le montant du marché.

Article L. 5211-4-1 du CGCT

Le transfert intégral de compétence d’une commune à un EPCI

Le transfert d’une compétence d’une commune vers un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en œuvre. Ce transfert est régi par le principe d’exclusivité.

Le transfert partiel de compétence d’une commune à un EPCI à fiscalité propre

Le principe d’exclusivité a été atténué par la loi pour les EPCI à fiscalité propre. En effet, dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert, à raison du caractère partiel de ce dernier.

Ainsi, à côté des compétences intégralement transférées, le législateur a admis la possibilité de compétences partagées, par la création d’un intérêt communautaire, qui permet de répartir la compétence entre les communes et les EPCI à fiscalité propre.

Les agents exerçant la totalité de leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré

Les fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires exerçant en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie du service transféré à un établissement public de coopération intercommunale sont transférés dans l’EPCI. Ils relèvent de cet établissement. Ils n’ont plus de lien avec leurs anciennes collectivités. Le transfert est automatique et obligatoire.

Les agents concernés conservent leurs conditions de statut et d’emploi initiales ainsi que, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire. Les avantages collectivement acquis sont également maintenus, à titre individuel. Ces éléments doivent figurer dans la délibération de l’EPCI relative au régime indemnitaire. Cependant l’EPCI d’accueil pourra mettre en œuvre un nouveau régime.

Les agents non titulaires de droit public conservent la nature de leur contrat à durée déterminée ou indéterminée en vigueur au moment du transfert.

Les modalités de transfert font l’objet d’une décision conjointe de la commune et de l’EPCI, prise après avis du comité technique de la commune et de celui compétent pour l’EPCI.

Même si d’un point de vue statutaire, le transfert constitue une mobilité de plein droit du personnel prononcée par l’autorité territoriale de l’EPCI d’accueil, il est préférable d’établir un nouvel arrêté ou un avenant au contrat constatant le transfert de l’agent dans le respect de ses conditions de statut et d’emploi antérieures.

Une fois le transfert effectué, la collectivité d’origine doit procéder à la suppression des emplois et modifier ses effectifs en conséquence.

Les agents exerçant en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré

Les fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires de droit public exerçant en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré peuvent choisir entre le transfert ou la mise à disposition auprès de l’EPCI. Dans ce cas, les agents sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition auprès de l’EPCI pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou de la partie de service transféré et sont placés sous l’autorité fonctionnelle du président de l’établissement. Les modalités de la mise à disposition (conditions d’emplois, modalités financières) sont réglées par convention entre la commune et l’EPCI.

L’avis de la commission administrative paritaire peut être nécessaire si la situation individuelle du fonctionnaire est impactée par la mise à disposition (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail etc.)

Les agents mis à disposition dans le cadre de la mutualisation ascendante

Dès lors qu’une commune a conservé tout ou partie d’un service concerné par un transfert de compétences, elle a l’obligation, et non plus la faculté, de le mettre à disposition de l’EPCI pour l’exercice par celui-ci de ses compétences. Une convention doit fixer, après avis des comités techniques compétents, les modalités de la mise à disposition, ainsi que les conditions de remboursement, qui doivent correspondre à celles qui sont déterminées par le décret n°2011-515 du 10 mai 2011.

Les fonctionnaires et agents territoriaux non titulaires affectés au sein d’un service ou d’une partie de service mis à disposition sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition du président de l’EPCI. Ils sont placés sous son autorité fonctionnelle. Une convention entre la commune et l’EPCI, élaborée après consultation des comités techniques compétents, fixe les modalités de cette mise à disposition.

Les agents mis à disposition dans le cadre d’une mutualisation descendante

Un EPCI peut mettre à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, tout ou partie de ses services, « lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services ».

Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public affectés au sein du service mis à disposition sont également mis à disposition des communes concernées.

Après avis des comités techniques compétents, une convention entre chaque commune intéressée et l’EPCI règle les modalités de la mise à disposition du service et du personnel qui y est attaché. La convention doit prévoir les conditions de remboursement par la ou les communes des frais de fonctionnement du ou des services mis à disposition.

La mise à disposition du personnel s’effectue de plein droit et sans limitation de durée.

Les agents sont placés pour l’exercice de leurs fonctions sous l’autorité fonctionnelle du maire.

L’avis de la commission administrative paritaire peut s’avérer nécessaire si la mise à disposition a des répercussions sur la situation individuelle du fonctionnaire (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail, etc.).

Les modalités de remboursement dans les cas de mutualisations ascendante et descendante

Les modalités de remboursement sont fixées par le décret n°2011-515 du 10 mai 2011 (art. D. 5211-16 du CGCT). Le remboursement des frais occasionnés lors des partages de services s’effectue sur la base d’un «coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement». La détermination du coût est effectuée par la collectivité ayant mis à disposition le service.

L’unité de fonctionnement regroupe l'ensemble des moyens qui sont mis en œuvre pour délivrer une prestation (unités d’œuvre).

Le coût unitaire intègre :

• les charges de personnel (régime indemnitaire compris) ;
• les fournitures (électricité, fournitures de bureau et informatiques, etc.) ;
• le coût de renouvellement des biens (un logiciel informatique en matière de ressources humaines) ;
• les contrats de services rattachés (maintenance, etc.) ;

Il faut veiller à ce que les dépenses qui n’ont pas de lien avec le service mis à disposition soient exclues. En effet, l’économie réalisée par la collectivité bénéficiaire pourrait s’analyser comme une rémunération et entraîner une requalification de la convention.

Le coût unitaire est calculé à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d'exercice de l'activité au vu du budget primitif de l'année.

Le décret prévoit que « le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services, chaque année, avant la date d'adoption du budget. Pour l'année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services dans un délai de trois mois à compter de la signature de la convention ».

Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indiquant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionnement.

Article L. 5211-4-2 du CGCT

En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres, ainsi qu’un EPCI à fiscalité propre et un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre d’action sociale qui lui est rattaché, peuvent se doter de services communs. Un service commun a vocation à prendre essentiellement en charge les services dits fonctionnels (ressources humaines, informatique, finances, etc.).

Le service commun est géré par l’EPCI à fiscalité propre. Toutefois à titre dérogatoire, dans une métropole ou une communauté urbaine, il peut être géré par une commune,

Les conséquences, notamment financières, de ces mises en commun sont réglées par convention après avis du ou des comités techniques compétents.

En cas de service commun ne regroupant qu’une partie des communes membres de l’EPCI, la création de comités techniques communs à un EPCI à fiscalité propre et à seulement une partie de ses communes membres est rendue possible.

Les fonctionnaires et agents territoriaux qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit transférés à l’EPCI.

Ils conservent, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire et, à titre individuel, les avantages collectivement acquis.

Si des agents changent d'employeur par l'effet de la création d'un service commun prévu à l'article L. 5211-4-2 et si ce service compte au moins cinquante agents, l'employeur engage une négociation sur l'action sociale au sein du comité technique. La négociation se fait lors de la première constitution d'un service commun entre les mêmes partenaires (dispositions introduites par l’article 69 de la loi MAPTAM).

Les modalités de remboursement

Comme dans le cadre d’une mise à disposition de services classique, les modalités de remboursement sont fixées par voie conventionnelle, après avis du ou des CT compétents.

Les communes et communautés peuvent se référer à l’article D. 5211-16 du CGCT.

Il faut également souligner qu’à compter de 2014 les présidents des EPCI à fiscalité propre doivent élaborer un rapport relatif aux mutualisations de services entre leurs services et ceux de leurs communes membres, Ce rapport devra comporter un projet de schéma prévoyant notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI à fiscalité propre et sur celui des communes concernées.

L’exercice de certaines compétences des EPCI à fiscalité propre est subordonné à la reconnaissance préalable de leur intérêt communautaire (par exemple la voirie ou les actions de développement économique). Ainsi, les compétences qualifiées d’intérêt communautaire relèvent de la compétence du groupement, celles ne présentant pas un tel intérêt demeurent, en revanche, de la compétence des communes membres.

L’intérêt communautaire est donc le moyen, pour certaines compétences, de laisser au niveau communal la conduite des opérations intéressant à titre principal une commune ou la mise en œuvre des actions de proximité et de remonter à l’échelon intercommunal les missions nécessitant d’être exercées sur un périmètre plus large. Il s’agit de la ligne de partage entre les compétences communales et communautaires. Cette règle du jeu doit donc être stable et objective.

Enfin, malgré l’intérêt communautaire, une compétence peut être transférée en totalité à l’EPCI (la voirie, par exemple).

La définition de l’intérêt communautaire est un des éléments constitutifs du «  pacte statutaire » conclu entre les communes et, à ce titre, a vocation à être intégré aux statuts de ces dernières. Mais ce n’est, toutefois, pas une obligation légale.

Le conseil communautaire le définit à la majorité qualifiée des deux tiers de son effectif total (et non deux tiers des suffrages exprimés ainsi que l’a confirmé le tribunal administratif de Lille dans son jugement n^o 0306080 du 16 décembre 2004). La définition de l’intérêt communautaire n’a pas à figurer dans les statuts. En effet, les statuts des EPCI à fiscalité propre sont toujours approuvés par les communes membres (et, le cas échéant, avec l’accord de l’EPCI à fiscalité propre s’agissant des modifications ultérieures à la création), alors que la définition de l’intérêt communautaire relève de la compétence exclusive du conseil communautaire.

S’agissant de la date de la définition de l’intérêt communautaire, le Conseil d’Etat a estimé que celle-ci pouvait intervenir postérieurement au transfert de compétences (CE, 26 octobre 2001, commune de Berchères-Saint-Germain). En fixant des délais pour la définition de l’intérêt communautaire la loi du 13 loi août 2004 a levé toute ambiguïté à ce sujet.

On notera que depuis l’adoption de la loi n°  2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, les communautés de communes ont rejoint le droit commun de la définition de l’intérêt communautaire et doivent donc suivre les règles ci-dessus exposées. En effet, ce ne sont plus les communes membres des communautés de communes qui définissent l’intérêt communautaire mais bien l’organe délibérant de ces EPCI.

Afin que les EPCI exercent effectivement les compétences qui leur sont transférées, l’article 164 de la loi 13 août 2004 a prévu un délai au terme duquel l’intérêt communautaire doit être défini. A défaut de définition à l’expiration de ce délai, les EPCI devenaient titulaires de l’intégralité des compétences concernées. Le cas échéant (absence de définition), le préfet modifie alors en conséquence les statuts des EPCI concernés. Ce délai a été fixé à deux ans par la loi n^o 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

Le juge administratif considère que, tant que l’intérêt communautaire n’a pas été défini, la communauté n’est pas compétente pour décider d’opérations dont la vocation intercommunale n’est pas établie. Ainsi, le tribunal administratif de Dijon, dans un jugement rendu le 19 octobre 1999, a sanctionné l’absence de délibération précisant la portée du transfert de compétences réalisé au profit d’une communauté de communes en matière de “ voirie intercommunale ”. Le juge a considéré qu’à défaut d’une telle délibération, la communauté n’était pas compétente pour décider de travaux sur des éléments de la voirie de deux communes membres, leur vocation intercommunale n’étant pas établie.

La communauté de communes

Elle exerce de plein droit en lieu et place des communes membres des compétences obligatoires en matière :

• d’aménagement de l’espace ;
• d’actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté.

La communauté d’agglomération

Elle exerce de plein droit en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires :

• en matière de développement économique : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;
• en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du même code ;
• en matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;
• en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville.

La communauté urbaine

Elle exerce de plein droit en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires :

• en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de développement économique ; construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ; lycées et collèges dans les conditions fixées au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu'à l'article L. 521-3 du code de l'éducation ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche ;
• en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières ; organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-1-14 à L. 1231-16 du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du même code ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de déplacements urbains ;
• en matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : programme local de l'habitat ; politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ; opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;
• en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;
• en matière de gestion des services d'intérêt collectif : assainissement et eau ; création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires ; abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; services d'incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie ; contribution à la transition énergétique ; création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ; concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ; création et entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques ;
• en matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ; lutte contre la pollution de l'air ; lutte contre les nuisances sonores ; soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.
• aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

La métropole

Elle exerce de plein droit en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires :

• en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel : création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de développement économique ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité et au capital des sociétés d'accélération du transfert de technologie ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en tenant compte du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation ;
• en matière d'aménagement de l'espace métropolitain : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager ; constitution de réserves foncières ; organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-1-14 à L. 1231-16 du code des transports ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; abris de voyageurs ; parcs et aires de stationnement et plan de déplacements urbains ; création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu'à leurs ouvrages accessoires ; participation à la gouvernance et à l'aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain ; établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications, au sens de l'article L. 1425-1 du CGCT ;
• en matière de politique locale de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ; aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;
• en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;
• en matière de gestion des services d'intérêt collectif : assainissement et eau ; création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitain ainsi que création, gestion et extension des crématoriums ; abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; services d'incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du présent code ; service public de défense extérieure contre l'incendie ;
• en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : gestion des déchets ménagers et assimilés ; lutte contre la pollution de l'air ; lutte contre les nuisances sonores ; contribution à la transition énergétique ; soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial en application de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable ; concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ; création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ; création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, en application de l'article L. 2224-37 du CGCT; gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement ; autorité concessionnaire de l'Etat pour les plages, dans les conditions prévues à l'article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques.
• Elle peut exercer à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place des départements par transfert conventionnel, des compétences en matière :
• d'attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement, en application de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles ;
• de missions confiées au service public départemental d'action sociale à l'article L. 123-2 du même code ;
• d'adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d'insertion mentionné à l'article L. 263-1 dudit code, selon les modalités prévues au même article L. 263-1 ;
• d'aide aux jeunes en difficulté, en application des articles L.  263-3 et L. 263-4 du même code ;
• d'actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu prévues au 2° de l'article L. 121-2 et au 8° du I de l'article L. 312-1 dudit code ;
• de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental ainsi que de leurs dépendances et accessoires. Ce transfert est constaté par arrêté du représentant de l'Etat dans le département. Cette décision emporte le transfert à la métropole des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans le domaine public de la métropole ;
• de zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques ;
• Elle peut également exercer des compétences en matière de développement économique relevant du département, ou une partie d'entre elles ; les compétences exercées par le département en matière de personnes âgées et d'action sociale, ou une partie d'entre elles ; la compétence en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des collèges ; les compétences exercées par le département en matière de tourisme, en matière culturelle et en matière de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures destinés à la pratique du sport, ou une partie d'entre elles.
• On notera qu’à compter du 1^er janvier 2017, la compétence du département en matière de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental doit faire l’objet d’une convention de transfert à la métropole. A défaut, la compétence est transférée de plein droit à la métropole.
• La métropole peut également, à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place des régions après transfert conventionnel, exercer des compétences :
• en matière de construction, de reconstruction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des lycées. A ce titre, la métropole assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge
• en matière de développement économique.
• On notera que la métropole d’Aix-Marseille-Provence se rattache au régime de droit commun des compétences des métropoles tandis que la métropole du Grand-Paris exerce un groupe de compétences qui lui est propre.

La communauté de communes

Elle exerce dans les mêmes conditions des compétences optionnelles relevant au moins trois des sept groupes de compétences suivants :

• protection et mise en valeur de l’environnement et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie ;
• politique du logement et du cadre de vie ;
• en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville
• création, aménagement et entretien de la voirie ;
• construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire ;
• action sociale d’intérêt communautaire. (Lorsqu’elle exerce cette compétence, la communauté peut en confier tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale).
• tout ou partie de l’assainissement

La communauté d’agglomération

Elle exerce dans les mêmes conditions, des compétences optionnelles relevant au moins de trois des six groupes de compétences suivants :

• création ou aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion des parcs de stationnement d’intérêt communautaire ;
• assainissement ;
• eau ;
• en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l’air, lutte contre les nuisances sonores, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ou partie de cette compétence dans les conditions fixées par l’article L. 2224-13 du CGCT ;
• construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ;
• action sociale d’intérêt communautaire (Lorsqu’elle exerce cette compétence, la communauté peut en confier tout ou partie à un centre intercommunal d’action sociale).

La communauté urbaine et la métropole

La communauté et la métropole n’exercent pas de compétences optionnelles.

En application de l’article L. 5211-17 du CGCT, les communes peuvent décider de transférer à la communauté d’autres compétences que celles mentionnées ci-dessus.

Ce transfert est opéré par délibérations des conseils municipaux dans les conditions de majorité prévues pour la création de la communauté.

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Le syndicat de communes

Intercommunalité associative, “ association de communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt communal ” (article L. 5212-1 du CGCT), elle constitue la catégorie d’EPCI la plus faiblement intégrée.

Les communes disposent d’une totale liberté dans le choix des compétences transférées. Toutefois, les transferts retenus ne peuvent pas aboutir à scinder l’investissement et le fonctionnement. Les délégués des communes peuvent ne pas avoir la qualité de conseillers municipaux.

Un syndicat particulier : le syndicat à la carte

Le syndicat à la carte a la faculté d’exercer des compétences distinctes sur le territoire de ses différentes communes membres. Les communes décident individuellement de lui transférer ou non les compétences qu’il est habilité, par ses statuts, à exercer.

La constitution des syndicats à la carte a été autorisée par la loi n^o 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation (article L. 5212-16 et L. 5212-17 du CGCT).

Le fonctionnement à la carte doit être inscrit dans les statuts. Doivent notamment être précisées :

• la liste des communes membres du syndicat ;
• la liste des compétences qu’il peut exercer ;
• les conditions dans lesquelles chaque commune transfère ou retire au syndicat tout ou partie desdites compétences ;
• les conditions de participation financière aux dépenses liées aux compétences transférées et aux dépenses d’administration générale ;
• ainsi que, le cas échéant, les règles de représentation de chaque commune au comité. Les communes disposent d’une grande liberté dans la détermination de ces règles.
• Il est donc nécessaire de distinguer l’adhésion au syndicat et l’adhésion à une compétence.
• Par ailleurs, dans le cadre de la mise en œuvre du principe de substitution, un établissement public de coopération intercommunale peut devenir membre d’un syndicat pour une partie seulement de ses compétences : ce dernier devient syndicat mixte fonctionnant à la carte. La mise en conformité des statuts avec cette situation doit être réalisée.

La communauté de communes

Elle représente le niveau de base de l’intercommunalité de projet, “ projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ” (article L. 5214-1 du CGCT). Sous réserve des orientations des schémas départementaux de coopération intercommunale, il n’existe pas de condition de population.

Le transfert de compétences est libre (article L. 5214-16 du CGCT) à l’intérieur des groupes de compétences obligatoires et des groupes de compétences optionnelles.

Les compétences transférées au titre des compétences obligatoires ou optionnelles doivent correspondre aux groupes énumérés par la loi (impossibilité, par exemple, de rattacher le logement à l’aménagement de l’espace).

Les communes peuvent s’inspirer des compétences, dont le transfert est imposé par la loi, dans les domaines du développement économique et de l’aménagement de l’espace, pour la constitution d’une communauté d’agglomération et dont la liste est fixée au I (1° et 2°) de l’article L. 5216-5 du CGCT.

La communauté de communes à dotation globale de fonctionnement bonifiée

Elle est caractérisée par un niveau d’intégration supérieur à celui de la communauté de communes de base, d’où sa légitimité à percevoir une dotation globale de fonctionnement (DGF) majorée.

Pour être éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée, une communauté de communes doit remplir les trois conditions posées à l’article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales :

• population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants. Exceptions : population < 3 500 habitants mais situées en zone de revitalisation rurale de montagne, comptant au moins dix communes dont le chef lieu de canton ou la totalité des communes du canton ;
• option pour le régime fiscal de la FPU obligatoire, avec la nécessité d’une délibération intervenue avant le 1^er janvier de l’année de perception de la DGF bonifiée ;
• exercice d’un nombre donné de groupes de compétences énumérées par la loi.

La condition relative aux compétences doit être interprétée strictement : la communauté doit se voir confier les groupes de compétences choisis dans leur ensemble. Cette rigueur s’explique par l’avantage financier que représente la bonification de la dotation globale de fonctionnement, que le législateur entend réserver aux communautés de communes les plus intégrées dont la taille démographique ne permet pas une transformation en communautés d’agglomération. La jurisprudence a confirmé cette interprétation rigoureuse : “ La communauté de communes, compétente en matière d’ordures ménagères n’exerce pas ou n’exerce que très partiellement les compétences de chacun des quatre groupes énumérés par l’article L. 5214-23-1 du CGCT. Ainsi, n’exerçant pas au moins quatre des cinq groupes de compétences mentionnés par cet article, elle n’est pas éligible. ” (décision du TA de Poitiers du 25 octobre 2001, confirmée en appel par la CAA de Bordeaux du 31 juillet 2003).

Les communautés de communes à DGF bonifiée peuvent cependant transférer leurs compétences à un syndicat mixte sans que cela ait d’incidence sur leur éligibilité (adhésion à un syndicat mixte de schéma de cohérence territoriale par exemple).

Enfin, l’éligibilité d’une communauté de communes à la DGF bonifiée ne saurait être considérée comme définitive. Par conséquent chaque année l’arrêté portant reconnaissance de cette éligibilité pourra être abrogé s’il n’est plus satisfait aux conditions fixées par la loi.

La communauté d’agglomération

Cette structure est destinée aux ensembles urbains d’une certaine importance. Elle regroupe un ensemble de 50 000 habitants, autour d’une ou de plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants. Le seuil est réduit à 30 000 habitants si la communauté comprend le chef-lieu du département, ou la commune la plus importante du département.

Par ailleurs, à titre dérogatoire, deux dispositions expérimentales de constitution des communautés d’agglomération ont été adoptées en 2013 et 2014 par le législateur :

• pendant une durée maximale de trois ans à compter de la promulgation de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, l'Etat peut autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération, formant un ensemble d'au moins 30 000 habitants et comprenant la commune la plus peuplée du département.
• pendant une durée maximale de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, l'Etat peut également autoriser la constitution d'une communauté d'agglomération, formant un ensemble d'au moins 25 000 habitants autour d'une commune centre de plus de 15 000 habitants et sous réserve que la majorité des communes membres, dont la commune centre, soient des communes littorales.

L’article L. 5216-1 du CGCT mentionne un “ Projet commun de développement urbain et d’aménagement du territoire ”, signifiant ainsi qu’il s’agit d’une intercommunalité de projet fortement intégrée.

Les compétences sont ainsi plus nombreuses et seules certaines peuvent être exercées dans les limites de l’intérêt communautaire, les autres devant être exercées intégralement.

La communauté urbaine

Il s’agissait, jusqu’à la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010, de l’EPCI le plus intégré (article L. 5215-20 du CGCT), avec un seuil de création élevé qui a toutefois été ramené à 250 000 habitants par le législateur dans le cadre de la loi du 27 janvier 2014.

Le nombre des compétences obligatoires des CU est beaucoup plus important et ce type d’EPCI à fiscalité propre n’exerce pas de compétences à titre optionnel comme les CC ou les CA.

Les communautés urbaines existant à la date de publication de la loi du 12 juillet 1999 continuent d’exercer les compétences qui étaient les leurs à cette date, sauf si, remplissant les conditions nouvelles de création des communautés urbaines, elles décident d’élargir leurs compétences à l’ensemble des nouvelles compétences des communautés urbaines.

La métropole

Il s’agit de la catégorie d’EPCI les plus intégrées (article L. 5217-1 et s du CGCT). Cette catégorie a été fortement modifiée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014.

Sont transformées en métropole au 1^er janvier 2015 l’ensemble des EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants. De plus, par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, peuvent obtenir par décret le statut de métropole, à leur demande :

1° Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région ;

2° Les établissements publics de coopération intercommunale centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, et qui exerçaient en lieu et place des communes, les compétences obligatoires d’une métropole à la date de l'entrée en vigueur de la loi n° 2014-57 du 27 janvier 2014.

Les métropoles se distinguent ainsi des communautés classiques par leur création sous forme de transformation d’un EPCI à fiscalité propre déjà constitué.

Elles s’en distinguent également par le fait qu’elles peuvent également exercer des compétences ordinairement dévolues aux départements et régions voir des compétences en matière d’habitat que l’Etat peut leur déléguer.

Les transferts de compétences en provenance des départements et des régions, selon le cas, sont pour l’essentiel soumis à un accord préalable de ces derniers.

Il s’agit d’établissements publics de coopération locale, mais pas d’EPCI (ils n’associent pas exclusivement des communes). Un syndicat mixte doit comprendre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et un syndicat mixte ne peut adhérer à un autre syndicat mixte que dans des cas limitativement prévus par la loi.

Les syndicats mixtes fermés (article L. 5711-1 à L. 5711-4 du CGCT) associent exclusivement des communes et des EPCI ou uniquement des EPCI (depuis la loi du 13 août 2004 précitée). La loi renvoie, pour leur fonctionnement, à l’ensemble des règles applicables aux syndicats intercommunaux (règles générales : articles L. 5211-1 à L. 5211-60 et règles particulières : articles L. 5212-1 à L. 5212-34 du CGCT).

Les syndicats mixtes ouverts (articles L. 5721-1 à L. 5722-9 du CGCT) : associent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public (article L. 5721-2 du CGCT). Leur création n’est possible qu’à l’unanimité et leur composition variable selon les cas. Il est possible d’associer des institutions d’utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou institutions interdépartementales, des départements, des établissements publics de coopération intercommunale (toutes catégories), des communes, des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d’agriculture, des chambres de métiers et d’autres établissements publics.

L’objet des syndicats mixtes ouverts est la réalisation d’œuvres ou services présentant une utilité pour chacune de ses personnes morales.

S’agissant du fonctionnement, il existe peu de dispositions sur les syndicats mixtes ouverts dans le CGCT, d’où l’importance des statuts. C’est la loi des parties qui s’applique. Quelques précisions ont toutefois été apportées par la loi n^o 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité :

• le choix des délégués des communes ou des syndicats au comité des syndicats mixtes peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d’un conseil municipal. Les délégués des EPCI à fiscalité propre sont soit des membres du conseil de l’EPCI, soit des conseillers municipaux de ses communes membres ;
• la répartition des sièges au sein du comité des syndicats mixtes ouverts est fixée par les statuts ;
• les présidents des syndicats mixtes sont élus par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le bureau ;
• les modifications statutaires sont décidées à la majorité des deux tiers des membres qui composent le comité syndical, en l’absence de dispositions spécifiques dans les statuts.

En ce qui concerne l’adhésion d’un syndicat mixte à un autre syndicat mixte, précisons que dans sa décision n^o 265938 du 5 janvier 2005, le Conseil d’Etat a considéré qu’un syndicat mixte fermé, c’est-à-dire ne comprenant que des communes et des EPCI, ne pouvait pas adhérer à un syndicat mixte ouvert, dans la mesure où le législateur, qui n’a notamment pas prévu de procédure spécifique de consultation des membres dudit syndicat, ne semble pas l’avoir autorisé.

L'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte est autorisée en application des dispositions des articles L. 5711-4 et L. 5721-2 du CGCT pour des compétences limitativement énumérées, c’est-à-dire en matière de gestion de l’eau et des cours d’eau, d’alimentation en eau potable, d’assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, de distribution d’électricité ou de gaz naturel ou de réseaux et services locaux de communications électroniques.

Articles L. 5731-1 à L. 5731-3 du CGCT

Créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et modifiés par la loi n °2014-58 du 27 janvier 2014 associent, en vue d'actions d'intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale, des EPCI à fiscalité propre sous réserve que l'un d'entre eux compte plus de 100 000 habitants ou 50 000 habitants si cet EPCI est limitrophe d’un Etat étranger.

Par la suite, à la demande du conseil syndical du pôle métropolitain, les régions ou les départements sur le territoire desquels se situe le siège de ses EPCI membres peuvent adhérer au pôle métropolitain.

La loi renvoie, pour leur fonctionnement, aux règles applicables aux syndicats mixtes (article L. 5711-1 du CGCT ou L. 5721-2 si une région ou un département y adhérent).

Articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a créé une nouvelle catégorie d’établissements publics : les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR).

Les PETR sont des établissements publics constitués par accord entre EPCI à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave, en vue de mener des actions d’intérêt commun et d’élaborer un projet de territoire définissant les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d'équilibre territorial et rural. Ce projet de territoire précise les actions en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace et de promotion de la transition écologique.

Les PETR sont des établissements publics soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés, prévus à l’article L. 5711-1 du CGCT, sous réserve des dispositions prévues à l’article 72 de la loi, codifiées aux articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT.

Ils se distinguent cependant des règles de droit commun par leurs régimes de création. Il peut s’agir :

• d’une création initiale émanant de la volonté de plusieurs EPCI à fiscalité propre de se regrouper en PETR. (article L. 5741-1).
• d’une transformation volontaire du syndicat mixte composé exclusivement d’EPCI à fiscalité propre et remplissant les conditions fixées à l’article L. 5741-1 du CGCT (article L. 5741-4).
• d’une transformation par le représentant de l’Etat de syndicats mixtes ayant été reconnus comme « Pays » au sens de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire dans sa rédaction antérieure à la loi du 16 décembre 2010. Les EPCI membres d’associations ou de groupements d’intérêts publics porteurs de « Pays » peuvent notamment constituer un PETR, par délibérations concordantes, en application des dispositions prévues à l’article L. 5741-1 du CGCT.