Guide comptable et budgétaire des opérations patrimoniales

Les collectivités territoriales disposent d'un patrimoine destiné à leur permettre de remplir les missions qui leurs sont dévolues. Les biens qui composent ce patrimoine peuvent être incorporels (droits) ou corporels (objets matériels), immobiliers ou mobiliers. Le régime juridique de ces biens varie selon qu'ils appartiennent au domaine privé de la collectivité et relèvent du droit civil, ou à son domaine public et relèvent du droit administratif. Le patrimoine d’une collectivité figure à son bilan. Celui-ci doit donner une image fidèle, complète et sincère de la situation patrimoniale de la collectivité.

L’ordonnateur qui a connaissance de l’ensemble des opérations de nature patrimoniale dès leur conception doit être en mesure de fournir toutes les informations nécessaires à leur correct enregistrement comptable (exhaustivité, valorisation notamment). C’est par une démarche d’amélioration de la qualité comptable qu’une réponse peut être apportée au souci de maîtriser les risques financiers et de parfaire la qualité de l’information des élus et gestionnaires locaux dans le respect des grands principes comptables.
La démarche de régularité et de sincérité des comptes a pour ambition de permettre à la collectivité de répondre parfaitement aux exigences de régularité et « d’image fidèle » des comptes.

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Le guide organisationnel sur le processus patrimonial

Ce guide est issu des travaux menés par le comité national de fiabilité des comptes locaux.
Le groupe de travail relatif au patrimoine immobilisé des collectivités territoriales a identifié la problématique organisationnelle comme axe de travail majeur pour aider à la fiabilisation de ces comptes de « haut de bilan ».

Le groupe de travail a adopté une méthode de travail afin d’identifier au sein du processus patrimonial, les éléments pouvant être mutualisés. 
Elle a été développée sur la base de l’identification des liens entre les acteurs et de ses conséquences (cf. schémas annexés ci après).

• Cette méthode permet sur la base d’un questionnaire d’identifier 2 points majeurs qui recouvre l’essentiel du processus et d’examiner la méthodologie développée au sein de chaque service pour pouvoir y répondre :
  l’obligation de tenue conjointe de l’inventaire et de l’actif au travers de l’identification des acteurs, leur rôle, les obligations comptables des acteurs ainsi que les conséquences dans le domaine de la transmission de l’information ;
  le modèle de suivi et le niveau de suivi de l’inventaire : Réglementairement, un numéro inventaire, support de la fiche inventaire, doit suivre « la vie de l’immobilisation » (de la mise en service à la sortie – notion d’immobilisation en cours), par ailleurs ce suivi doit également témoigner d’une certaine « soutenabilité » pour l’ordonnateur comme pour le comptable : la réglementation prévoit certaines spécificités pour la comptabilisation par lot et des biens de faible valeur.

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Exemples de régularisation de l’inventaire

Les procédures décrites ci-après ont permis de répondre à des cas particuliers qui ne peuvent en aucun cas être généralisés :

• Transfert de biens culturels – Reconstitution de l’inventaire
• Bail emphytéotique –  Traitement comptable des droits et des biens afférents
• Affectation d’immobilisations à un EPIC - Reconstitution de l’inventaire

Le recensement des immobilisations et la tenue de l'inventaire

• Instruction NOR INTB1501664J du 27 mars 2015 relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l'inventaire et de l'état de l'actif pour les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4
• Annexe - Le guide des opérations d'inventaire - Juin 2014

Consulter et télécharger :

• Guide pour la rédaction d'un règlement budgétaire et financier pour les collectivités territoriales et leurs groupements - décembre 2012
• Guide synthétique de la comptabilité des dépenses engagées - décembre 2012
  • Guide synthétique - Annexe : les indicateurs de la comptabilité d'engagement - décembre 2012
• Fiche sur les charges et les produits constatés d'avance - Avril 2013
• Glossaire des notions indispensables pour le suivi des engagements - décembre 2012
• Règles relatives à la gestion pluriannuelle des communes, des départements et des régions - décembre 2012

Depuis 2003, la DGFiP s'attache à proposer aux plus grandes collectivités un service de qualité, adapté à leurs attentes et à leurs besoins spécifiques. Le partenariat se formalise par la signature d'une "convention de services comptables et financiers" (CSCF), qui permet à l'ordonnateur et au comptable d'arrêter une liste d’objectifs communs, assortis d’indicateurs de suivi et d'un calendrier de réalisation. La question de l'amélioration de la qualité et de la fiabilité des comptes est, le plus souvent, au centre de la démarche.

Pour permettre d'enrichir encore l'axe "Renforcer la fiabilité des comptes" des CSCF, le Comité national relatif à la fiabilité des comptes publics locaux a élaboré les fiches suivantes à télécharger :

• Réaliser un diagnostic de la qualité des comptes de la collectivité en commun
• Réaliser une première évaluation du dispositif de contrôle interne
• S'assurer de l'exhaustivité des recettes et des dépenses prises en compte
• Maîtriser le calendrier de production des comptes
• Fiabiliser le suivi comptable des éléments de l'actif patrimonial
• Améliorer le suivi des frais d'études et d'insertion et des travaux en cours

L'indicateur de pilotage comptable (IPC) est un indicateur produit, depuis 2020, par la Direction générale des Finances publiques (DGFiP), selon des bases rénovées.

Cet indicateur, produit directement à partir de l’application HELIOS, est inscrit dans le programme annuel de performance (PAP) du programme 156 de l'Etat « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local » au titre de l’exercice 2023 (résultats publiés en 2024).

La visibilité offerte à cet indicateur, souhaitée par le Comité de fiabilité des comptes locaux, représente un levier important dans l'amélioration de la qualité comptable de toutes les collectivités locales.

Pour autant, il est souligné que cet indicateur ne vise nullement à se prononcer sur la qualité de la gestion d'une collectivité, sur la qualité de son financement ou sur sa solidité financière.

L'IPC doit ainsi être appréhendé comme un outil partagé entre le l'ordonnateur et le comptable permettant de cibler des actions en vue d’améliorer la qualité comptable ; l’ordonnateur pourra consulter, dans le tableau de bord financier mis à sa disposition, les résultats de sa collectivité ainsi que s’adresser à son comptable (ou son conseiller aux décideurs locaux) afin d’obtenir des précisions.

L’IPC est l'un des outils de pilotage et de suivi de la tenue des comptes locaux

L'indicateur de pilotage comptable (IPC) révèle certains points forts et points faibles à partir d’un ensemble d'items extraits des comptabilités générale et auxiliaire de la collectivité ; il dresse des constats sur exercices clos et permet de tracer les évolutions sur plusieurs exercices.

Présenté de façon rénovée à partir des comptes de l’exercice 2021, l'indicateur de pilotage comptable est :

• calculé à partir d’un maximum de 33 contrôles comptables automatisés HÉLIOS (selon le type de collectivités) répartis en 7 thématiques comptables : immobilisations ; provisions et dépréciations, fonds propres et subventions reçues, stocks, trésorerie, comptes de tiers, produits et charges ;

Les contrôles comptables détectent, à partir de l’application HÉLIOS, les mouvements comptables des collectivités et vérifient la conformité de ces derniers avec la réglementation. Il s’agit notamment du contrôle de la régularité des schémas comptables pratiqués, du délai d'apurement de certains comptes transitoires, de l'ouverture et de l'utilisation des comptes prévus par la réglementation, de la cohérence des soldes comptables ou encore dans la cohérence des résultats budgétaires entre l’ordonnateur et le comptable ;

• un test sur comptabilités arrêtées : les résultats de l'IPC d'un exercice donné N sont connus et diffusés dans le tableau de bord financier de l’ordonnateur dès la demande du compte de gestion/financier dans l’application HÉLIOS par le comptable public en N+1 ;
• valorisé sous la forme d’un score sur 100 (qui représente le score global atteint par la collectivité).

Près de 75 500 collectivités et établissements sont inclus dans le périmètre de l'IPC ; il s'agit de l'ensemble des communes, départements, régions, groupements à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomérations, communautés urbaines, métropoles), collectivités territoriales uniques, établissements publics de santé et médicaux sociaux, services public industriels et commerciaux, services départementaux d'incendie et de secours.

L’analyse de l'IPC sur la qualité des comptes doit être croisée avec d’autres données

Malgré son caractère automatisé, l'IPC ne constitue pas un label de qualité des comptes, ni un critère exclusif d’appréciation de la fiabilité des comptes.

Bien que portant sur des données comptables élargies permettant d’apprécier la fiabilité des comptabilités générale et auxiliaire, l’IPC n'appréhende pas pour autant la qualité du dispositif de contrôle interne au sein des services ordonnateurs et comptables ; or, seul ce dispositif est en mesure d'apporter une assurance raisonnable de la maîtrise des risques financiers, comptables ou budgétaires. 

Afin d’appréhender la fiabilité des comptes de façon plus globale, la DGFiP propose dorénavant un dispositif de synthèse de la qualité des comptes réalisée par le comptable ou le CDL visant à établir les points forts et les axes de progression en matière de qualité des comptes à partir de l’analyse des comptes clos.

De plus, la généralisation du compte financier unique permet également aux différents acteurs d’accéder aux résultats des contrôles croisés automatiques des données budgétaires et comptables issues de l’ordonnateur et du comptable. .

Ainsi, une progression importante de l'IPC ou un niveau élevé du score obtenu sans aucune corroboration ne permet pas de conclure que l'entité respecte les principes comptables de régularité, de sincérité et d'image fidèle.

De même, l'IPC ne permet pas de se prononcer sur la qualité de la gestion d'une collectivité, sur la qualité de son financement ou sur sa solidité financière.

Toutefois, cet indicateur permet une amélioration des opérations comptables de base (provisions, amortissements, intégrations d’immobilisations, apurement des comptes d’imputation provisoire…). Pour illustrer, l’absence de provisions et dépréciations de créances est signalée par l’indicateur, permettant ainsi au comptable et à l’ordonnateur de réagir en conséquence.

Ainsi, cet outil rénové reconnu par le réseau des comptables publics et des ordonnateurs permet, grâce à un travail coordonné, une progression de la qualité comptable.

Résultats nationaux 2023 et 2024 de l'IPC