À l’issue de huit années d’expérimentation de la certification des comptes par 25 collectivités locales, le Gouvernement vient de remettre au Parlement son bilan final, pour permettre au législateur de se positionner sur les suites à donner à cette expérimentation.
Fruit d’un important travail mené conjointement par direction générale des Finances publiques (DGFIP) et la direction générale des Collectivités locales (DGCL), en concertation étroite avec un large panel de parties prenantes, ce rapport est l’aboutissement de huit années d’expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales.
Encadré par les dispositions de l’article 110 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRé) qui en a défini les conditions d’organisation, ce dispositif expérimental poursuivait l’objectif d'établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des états financiers, des normes comptables applicables, du déploiement du contrôle interne comptable et financier ou encore des systèmes d'information utilisés.
Mis en œuvre auprès de 25 collectivités locales volontaires, de toutes tailles, de toutes catégories (régions, départements, communes, établissements publics de coopération intercommunale), réparties sur l'ensemble du territoire, l’exercice de certification expérimentale a connu plusieurs temps forts depuis 2015.
À une première phase d’accompagnement par les équipes des juridictions financières sur la période 2015-2020, ponctuée par la remise du bilan intermédiaire du Gouvernement au Parlement au terme des trois premières années d’expérimentation, a succédé une phase opérationnelle de certification des états financiers par des commissaires aux comptes sur les exercices 2020, 2021 et 2022.
Le bilan final de l’expérimentation rendu par le Gouvernement doit permettre au Parlement de se positionner sur les suites qu’il entend donner à cette expérimentation.
Ce bilan final dresse le constat partagé d’une très forte mobilisation des collectivités locales, d’une indispensable période de préparation, d’une démarche vertueuse sur le plan de la qualité comptable, du renforcement des dispositifs de contrôle interne et de l’approfondissement de la relation entre l’ordonnateur et le comptable public. Dispositif le plus abouti en termes d’assurance sur la qualité des comptes, mais également le plus exigeant, la certification obéit à un cadre formel strict et requiert des diligences dont la mise en œuvre conduit à mobiliser, en réponse, des ressources humaines et financières non négligeables.
Au-delà de la question des coûts, le bilan final confirme les contraintes liées à l’environnement budgétaire et comptable des collectivités locales relevées dès le bilan intermédiaire, le respect du calendrier budgétaire et les règles de disponibilité des crédits budgétaires pouvant constituer un obstacle à la bonne prise en compte des ajustements d’audit demandés par le professionnel du chiffre.
Dans un cadre « moniste » et d‘équilibre budgétaire par section, spécifique aux collectivités locales, portant imbrication étroite de la comptabilité patrimoniale en droits constatés et de la comptabilité budgétaire, le rapport du Gouvernement rappelle que les normes de référence de la certification, et plus largement les obligations comptables et financières des collectivités, sont fixées par les instructions budgétaires et comptables, tout particulièrement le référentiel M57, qui organisent la mise en œuvre des principes posés par le recueil des normes comptables des entités publiques locales (RNCEPL) validées par le Conseil de normalisation des comptes publics.
Au titre des conditions nécessaires et préalables à une démarche de certification des comptes, le bilan final met en exergue les nombreux chantiers restant à déployer, tant pour les collectivités locales, qui doivent poursuivre leurs efforts sur les sujets identifiés, que pour les services de l’État qui devront consolider les travaux relatifs au référentiel comptable, permettre la production des états financiers aux standards normatifs dans le nouveau cadre de présentation des comptes que constituera le compte financier unique, poursuivre la démarche de renforcement du contrôle interne et l’adaptation des systèmes d’information.
Enfin, le Gouvernement propose :
- d’encourager les collectivités les plus importantes à recourir de manière volontaire à la certification de leurs comptes à compter de 2028, avec un accompagnement dédié de la part des administrations (DGFiP et DGCL) et de la Cour des comptes ;
- de mettre en œuvre, pour les collectivités locales qui n’opteraient pas pour une certification de leurs comptes, des dispositifs alternatifs d’amélioration de la qualité des comptes, proportionnés à leurs enjeux. Piloté par la DGFiP, le dispositif de synthèse de la qualité des comptes présentée par le conseiller aux décideurs locaux et le comptable public devant l’assemblée délibérante (ou la commission des finances de la collectivité) apparaît le plus prometteur ; il n’est pas exclusif de la possibilité pour les collectivités de recourir librement à un professionnel du chiffre afin de se voir délivrer une attestation de fiabilité sur un ou plusieurs cycles comptables, préalablement définis ;
- d’envisager un cadre de certification adapté aux spécificités du secteur public local articulé autour des principes suivants :
- la poursuite de l’accompagnement des collectivités locales par la DGFiP et la DGCL ;
- la mise en place d’une gouvernance locale à même d’accompagner les enjeux de certification et de fiabilisation des comptes locaux ;
- l’instauration, à l’attention des commissaires aux comptes, de normes d’audit tenant compte des spécificités des collectivités locales en concertation étroite avec les instances représentatives de la profession, à savoir le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) et la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) ;
- l’évolution de certains textes législatifs et réglementaires afin de les adapter aux besoins de fiabilisation, voire de certification des comptes.
Signe d’un intérêt fort, et en application des dispositions de l’article 144 de la loi de finances pour 2023, une très large majorité de collectivités locales déjà engagées dans le dispositif expérimental ont fait connaître leur souhait de prolonger l’exercice et de voir leurs comptes 2023 à nouveau certifiés par un commissaire aux comptes.
Au-delà, et pour capitaliser sur les travaux importants menés depuis 2015, le Gouvernement, et ses services (DGFiP ; DGCL), souhaitent poursuivre, ces prochains mois, la concertation avec les partenaires concernés (collectivités locales ; juridictions financières ; commissaires aux comptes ; H3C et CNCC) afin d’inscrire les collectivités locales dans une « trajectoire de progrès ».
Enfin, la DGFiP continuera à promouvoir et à mettre en œuvre, dès 2024, pour les collectivités volontaires, le dispositif de synthèse de la qualité des comptes, présenté par le conseiller aux décideurs locaux et par le comptable public.