Les élus locaux bénéficient d’un régime de protection qui s’apparente à la « protection fonctionnelle » des agents publics. Ce dispositif répond à trois types de situation :
- lorsque l’élu local est victime d’un accident dans l’exercice de ses fonctions,
- lorsque l’élu ou ses proches subissent des violences ou des outrages résultant de la qualité d’élu local,
- lorsque l’élu local fait l’objet de poursuites (civiles ou pénales) pour des faits se rattachant à l’exercice de ses fonctions ou lorsque sa gestion est contrôlée par la chambre régionale des comptes.
Pour l’essentiel, les fondements de cette protection figurent dans les dispositions du code général des collectivités territoriales mais celle-ci a été largement précisée par la jurisprudence.
Les élus locaux bénéficient d’un régime de protection qui s’apparente à la « protection fonctionnelle » des agents publics. Ce dispositif répond à trois types de situation :
- lorsque l’élu local est victime d’un accident dans l’exercice de ses fonctions,
- lorsque l’élu ou ses proches subissent des violences ou des outrages résultant de la qualité d’élu local,
- lorsque l’élu local fait l’objet de poursuites (civiles ou pénales) pour des faits se rattachant à l’exercice de ses fonctions ou lorsque sa gestion est contrôlée par la chambre régionale des comptes.
Pour l’essentiel, les fondements de cette protection figurent dans les dispositions du code général des collectivités territoriales mais celle-ci a été largement précisée par la jurisprudence.
La responsabilité de la collectivité à l’égard des élus en cas d’accident
Les élus et les situations ouvrant droit à la protection des élus victimes d’accident
Les communes, les EPCI, les départements et les régions[1]sont ainsi responsables des dommages résultant des accidents subis par leurs élus dans l’exercice de leurs fonctions. Toutefois, la loi ne vise pas les mêmes fonctions susceptibles d’être couvertes. Pour les communes, cela se limite au maire, aux adjoints et au président de délégation spéciale. Pour les autres catégories de collectivité, il s’agit de l’ensemble des membres.
Les conseillers municipaux sont aussi couverts, mais dans des situations plus circonscrites[2] : soit à l’occasion de séances des conseils municipaux ou de réunions de commissions et des conseils d’administration des centres communaux d’action sociale dont ils sont membres, soit dans le cadre de l’exécution d’un mandat spécial.
La loi ne précise pas l’ensemble des situations concernées par cette protection. Toutefois, le juge administratif interprète de façon relativement large la notion d’exercice des fonctions : celle-ci recouvre par exemple la participation personnelle à la lutte contre un incendie déclaré chez une administrée[3], le fait de se déplacer pour vérifier si un chemin, signalé comme impraticable par des administrés, l’est réellement[4]ou pour vérifier l’avancement des travaux de consolidation d’une école désaffectée[5].
De même, l’exécution d’un mandat spécial peut consister à surveiller les travaux d’assainissement d’un terrain[6], à se rendre chez un fournisseur dans le cadre de la préparation d’une fête de village[7]ou à visiter une station d’épuration[8].
Au-delà de ces garanties ouvertes aux élus en leur seule qualité, le juge a déjà accepté d’engager la responsabilité de la collectivité lors d’accidents survenus à des titulaires de mandats locaux, dans des circonstances qui ne pouvaient valablement correspondre aux dispositions législatives précitées, mais au titre de la notion beaucoup plus large d’une simple participation à un service public communal : lors de la consolidation de buts mobiles de football menaçant la sécurité des passants[9]ou lors de travaux bénévoles de nivellement d’un terrain de sport communal[10].
Le contenu de la protection assurée par la collectivité
Les collectivités locales versent directement aux praticiens, pharmaciens, auxiliaires médicaux, fournisseurs et établissements le montant des prestations afférentes à l’accident dont les élus ont été victimes[11]. Ces prestations sont calculées selon les tarifs appliqués en matière d’assurance maladie.
En outre, l’engagement de la responsabilité de la collectivité emporte réparation intégrale des préjudices subis, quelles qu’en soit l’importance et la nature : perte de revenus, préjudice esthétique, troubles dans les conditions d’existence, souffrances physiques, douleur morale et dommages aux biens liés à l’exercice des fonctions. Le conjoint, les descendants et les ascendants lésés sont eux aussi susceptibles de recevoir une compensation.
Les limites à la responsabilité de la collectivité
La responsabilité de la collectivité peut toutefois être atténuée voire dégagée, selon les circonstances propres à chaque espèce, s’il y a eu faute ou imprudence de la part de la victime[12].
Le dispositif légal actuel permet ainsi à la collectivité de s’assurer que sa responsabilité, et donc son budget, ne puisse être engagée que si l’élu a subi un dommage survenu au titre d’une activité présentant un lien avec les compétences et les intérêts de la commune.
En tout état de cause, les différends qui pourraient opposer d’un côté les élus victimes d’un accident et de l’autre le conseil municipal sur l’application des dispositions précitées seraient soumis à un contrôle du juge administratif qui, comme le montre la jurisprudence précitée, tiendrait attentivement compte des faits.
La responsabilité de l'État ou de la collectivité à l’égard des élus victimes de violences, de menaces ou d’outrages
Cette protection concerne d’une part, le maire, le président d’EPCI, de conseil général ou de conseil régional[13], et d’autre part l’élu municipal suppléant ou ayant reçu délégation du maire, le vice-président d’EPCI ayant reçu délégation, les vice-présidents et les conseillers généraux et régionaux ayant reçu délégation.
La collectivité est tenue de protéger ces élus contre les violences, menaces et outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. Les conjoints, les enfants et les descendants directs des élus municipaux précités bénéficient de la même protection[14].
Il convient de signaler une particularité propre aux élus municipaux : si le dommage est survenu dans le cadre des missions effectuées en qualité d’agent de l'État (officier de police judiciaire ou d’état-civil[15], par exemple), c’est l'État qui est responsable[16], dans les conditions définies par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Par conséquent, en cas de dommage subi par le maire, il convient de déterminer clairement les circonstances dans lesquelles cela a eu lieu, car ce n’est pas le même patrimoine qui supportera la responsabilité.
La protection juridique des élus devant le juge civil et pénal et la chambre régionale des comptes
Comme pour toutes les autorités publiques, la responsabilité des élus locaux peut être recherchée lors d’instances civiles ou pénales. La gestion des exécutifs locaux, en qualité d’ordonnateur, peut en outre être contrôlée par la chambre régionale des comptes. Les collectivités, dans ces deux situations, peuvent être amenées à assister les élus concernés.
La protection assurée par la collectivité contre les poursuites civiles et pénales
Dégageant à cette occasion un principe général du droit applicable aux élus municipaux, le Conseil d’État, dans son arrêt GILLET du 5 mai 1971[17], considère que « lorsqu’un agent public a été poursuivi par un tiers pour une faute de service, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à cet agent, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ».
S’agissant de la responsabilité pénale, la loi prévoit que la commune, l’EPCI, le département et la région[18]sont tenus d’accorder leur protection à leur exécutif (maires et présidents d’EPCI, de conseils généraux et régionaux) ainsi qu’aux élus les suppléant (les vice-présidents s’agissant uniquement des EPCI) ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions, lorsque l’élu concerné « fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions ». La protection pénale comprend les frais de justice, mais pas la condamnation, compte tenu du principe de la personnalité des peines.
Dans ces deux régimes, l’existence d’une faute personnelle détachable des fonctions d’élu local exclut toutefois celui-ci du bénéfice de la protection juridique.
Si le juge reconnaît le caractère détachable et personnel de la faute de l’élu, la collectivité locale est ainsi fondée à se retourner contre celui-ci pour obtenir le remboursement des sommes qu’elle a exposées dans le cadre de cette procédure[19].
L’assistance de la collectivité dans le cadre d’un contrôle de gestion par la chambre régionale des comptes
La chambre régionale des comptes a notamment pour mission d’examiner la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics[20]. Ce contrôle porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L’ordonnateur dont la gestion est contrôlée est obligatoirement sollicité[21]et a obligation de répondre à la convocation de la juridiction précitée[22].
S’il est toujours en fonction, l’ordonnateur est en situation de fournir les documents nécessaires à la justification de sa politique et de bénéficier de l’assistance juridique et matérielle de sa collectivité.
Les anciens ordonnateurs pouvaient toutefois quant à eux rencontrer des difficultés pour obtenir les documents permettant de justifier de leur gestion. Afin de prévenir ces éventuels obstacles, le législateur[23]a récemment complété l’article L. 241-12 du code des juridictions financières, qui dispose désormais que « l'ordonnateur ou le dirigeant qui était en fonctions au cours d'un exercice examiné peut se faire assister ou représenter par la personne de son choix, désignée à sa demande par le président de la chambre régionale des comptes. »
Ce mandataire peut être un agent public, par exemple le directeur général des services de la collectivité. Dans ce cas, le chef de service de l’intéressé en est informé. Le mandatairepeut être désigné « pour une affaire qu’il a eu à connaître dans le cadre de ses fonctions ». Il est habilité« à se faire communiquer par la collectivité territoriale ou l'établissement public tout document, de quelque nature qu'il soit, relatif à la gestion de l'exercice examiné. »
Ce même article indique en outre que « lorsque l'ordonnateur ou le dirigeant n'est plus en fonctions au moment où l'exercice est examiné par la chambre régionale des comptes, les honoraires de l'avocat demeurent à la charge de la collectivité territoriale ou de l'établissement public concerné dans la limite d'un plafond fixé par décret. »
[1]Art. L. 2123-31, L. 5211-15, L. 3123-26 et L. 4135-26.
[3]CE 29 avril 1960, Cne de CHARMENTRAY (req. n° 61 557, Rec. p. 295) ; CE 11 mai 1956, Ville de THOUARS (req. n° 20 585, Rec. p. 198).
[4]CE 17 mars 1957, Cne de SAINT-MOMELIN c/ sieur RYCKELYNCK (req. n°s 65 497 et 69 051).
[5]CE 25 février 1983, CAUVIN (req. n° 23 644).
[6]CE 24 juillet 1981, RAGAUD (req. n°s 16 454 et 22 528).
[7]CE 9 juillet 1969, Cne de SAUSSEZEMARE-EN-CAUX (req. n° 70 931).
[8]CE 27 mars 1991, Cne de LA GARDE (req. n° 71 860).
[9] CE 14 décembre 1988, Commune de CATILLON-FUMECHON (req. n° 61 492).
[10] CE 27 novembre 1970, APPERT-COLLIN (req. n° 75 992).
[11] Art. L. 2123-32, L. 5211-15, L. 3123-27 et L. 4135-27.
[12] Voir par exemple CE 9 juillet 1969, Cne de SAUSSEZEMARE-EN-CAUX précité.
[13]Art. L. 2123-34 et L. 2123-35, L. 5211-15, L. 3123-29 et L. 4135-29.
[14]Art. L. 2123-35 (al. 3 et 4)
[15]Art. L. 2122-31 et L. 2122-32.
[17]Req. n° 79494, Rec. p. 324.
[18]Art. L. 2123-34 (al. 2), L. 5211-15, L. 3123-28 et L. 4135-28.
[19]CE 28 juillet 1951, LARUELLE (req. n° 1 074, publié au recueil).
[20] Art. L. 211-8 code des juridictions financières (CJF).
[23] Art. 64 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale.