La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
Depuis le 1er janvier 2018, par effet des lois n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre exercent à titre obligatoire la compétence « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations » (GEMAPI).
Le législateur a ainsi souhaité concentrer à un même niveau d’administration publique l’entretien des milieux (la « GEMA ») et les impératifs de sécurité et d’aménagement (la « PI »).
La réforme vise également à renforcer la solidarité territoriale en favorisant le regroupement d’EPCI à fiscalité propre au sein de structures dédiées, sur des périmètres hydrographiques cohérents et aux capacités techniques et financières élargies : les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et les établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE).
Conformément à l’article L. 213-12 du code de l’environnement, un EPTB est un syndicat mixte constitué en application des articles L. 5711-1 à L. 5721-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT) en vue de faciliter, à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins hydrographiques, la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, ainsi que la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de contribuer, s’il y a lieu, à l’élaboration et au suivi du schéma d’aménagement et de gestion des eaux. Il assure la cohérence de l’activité de maîtrise d’ouvrage des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau. Son action s’inscrit dans les principes de solidarité territoriale, notamment envers les zones d’expansion des crues, qui fondent la gestion des risques d’inondation.
Les EPAGE sont eux constitués à l’échelle d’un bassin versant d’un fleuve côtier sujet à des inondations récurrentes ou d’un sous-bassin hydrographique d’un grand fleuve en vue d’assurer, à ce niveau, la prévention des inondations et des submersions marines ainsi que la gestion des cours d’eau non domaniaux.
Les missions attachées à la compétence GEMAPI sont définies à l’article L. 211-7 du code de l’environnement :
l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ;
l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau ;
la défense contre les inondations et contre la mer ;
la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.
Comme explicité dans la note d’information du 3 avril 2018 relative aux modalités d’exercice de la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations par les collectivités territoriales et leurs groupements, la loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations a adapté le cadre d’exercice de ces missions, sans remettre en cause ni leur définition, ni leur attribution aux intercommunalités :
les départements et les régions, assurant, au 1er janvier 2018, l’une des missions attachées à la GEMAPI, ont la possibilité d’en poursuivre l’exercice, sous réserve de conclure une convention avec les EPCI à fiscalité propre concernés (I de l’article 59 de la loi MAPTAM) ;
l’assistance technique des départements a été étendue à la prévention des inondations (article L. 3232-1-1 du CGCT) ;
les régions ont la possibilité de contribuer au financement des projets relatifs aux missions constitutives de la compétence GEMAPI (article L. 1111-10 CGCT) ;
la mission facultative d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques est étendue la prévention des inondations (12° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement).
Enfin, le législateur a assoupli les modalités d’exercice de la compétence GEMAPI afin de permettre aux acteurs locaux d’en adapter la mise en œuvre aux spécificités propres à chaque territoire. Les EPCI à fiscalité propre peuvent ainsi transférer l’ensemble des quatre missions constituant la GEMAPI ou certaines d’entre elles, en totalité ou partiellement, sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire (article L. 5211-61 du CGCT). Il peut également déléguer cette compétence à un EPTB ou à un EPAGE, pour la totalité ou partie de son territoire et pour la totalité ou partie de ses missions (V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement). De plus, par dérogation au principe selon lequel un syndicat mixte ouvert (SMO), au sens de l’article L. 5721-2 du CGCT, ne peut adhérer un autre SMO, la loi a donné la possibilité à un SMO constitué sous la forme d’EPAGE d’adhérer à un SMO constitué sous la forme d’EPTB (I quater de l’article L. 211-7 du code de l’environnement).
Si les EPCI à fiscalité propre financent les dépenses liées à l’exercice de la compétence GEMAPI sur leur budget général, il leur est également possible d’instituer une taxe facultative, plafonnée à un équivalent de 40 euros par habitant et par an et dédiée exclusivement au financement de la compétence GEMAPI.
Des informations plus détaillées sont disponible dans la cadre d’une FAQ et d’une fiche dédiée à la taxe GEMAPI.
La protection du patrimoine naturel
Les collectivités territoriales sont engagées pour la protection et la gestion du patrimoine naturel à travers diverses missions.
Il est rappelé préalablement que la région est chef de file en matière de protection de la biodiversité (article L. 1111-9 du CGCT).
La réalisation des inventaires locaux du patrimoine naturel
En application de l’article L. 411-1 A du code de l’environnement, les collectivités territoriales sont compétentes pour réaliser des inventaires locaux du patrimoine naturel ou un atlas de la biodiversité qui recensent les milieux et espèces présents sur un territoire donné.
La mise en œuvre d’une politique sur les espaces naturels sensibles
Les espaces naturels sensibles (ENS) sont des zones dites fragiles ou menacées, qui nécessitent une protection ou une gestion du site afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux et habitats naturels et les champs naturels d’expansion des crues.
En application de l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme, les départements sont compétents pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles.
Pour répondre aux enjeux paysagers, écologiques et de prévention des risques d’inondation repérés sur ces espaces, le département peut en particulier, sous certaines conditions, créer des zones de préemption et mettre en place un droit de préemption sur les ENS, instituer une part départementale de la taxe d’aménagement pour le financement des ENS et appliquer le régime des espaces boisés classés en l’absence de plan local d’urbanisme pour préserver les bois, forêts et parcs en ENS (articles L. 113-10 et suivants du code de l’urbanisme).
La création de réserves naturelles régionales et de parcs naturels régionaux
En application de l’article L. 332-2-1 du code de l’environnement, un conseil régional peut classer comme réserve naturelle régionale les espaces ou propriétés présentant un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou, d'une manière générale, pour la protection des milieux naturels.
Les réserves naturelles régionales sont des zonages de protection forte. La réserve naturelle est un outil de protection à long terme d‘espaces, d’espèces et d’objets géologiques rares ou caractéristiques, ainsi que de milieux naturels fonctionnels et représentatifs de la diversité biologique en France.
La protection passe par une réglementation adaptée et une gestion locale planifiée et concertée, élaborée et mise en œuvre par les gestionnaires en lien avec les acteurs du territoire. La réglementation permet l’interdiction ou l’encadrement des activités humaines (travaux, circulation des véhicules, personnes et animaux domestiques, activités agricoles, pastorales et forestières…) pour mieux protéger le patrimoine naturel. Pour chaque réserve naturelle est désigné un ou plusieurs organisme(s) gestionnaire(s). Ce dernier élabore et met en œuvre le plan de gestion (document stratégique qui définit les enjeux du site, les objectifs à long terme et le plan d’actions), assure la conservation du patrimoine naturel (et le cas échéant sa restauration), l’accueil et l’information du public, la surveillance et la police de l’environnement, le suivi de l’évolution du milieu naturel et, de manière générale, toute action utile à la vie de la réserve naturelle.
Par ailleurs, un parc naturel régional (PNR) peut être créé par décret sur demande du conseil régional sur un territoire dont le patrimoine naturel et culturel ainsi que les paysages présentent un intérêt particulier (article L. 333-1 du code de l’environnement).
Les PNR ont pour vocation d’asseoir un développement économique et social du territoire, tout en préservant et valorisant le patrimoine naturel, culturel et paysager. La richesse des parcs réside dans la transversalité dont ils font preuve, en intégrant les enjeux de biodiversité à leurs projets de territoire. À la différence d'un parc national, d'une réserve naturelle ou d'un site classé, un PNR ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire.
Le projet du PNR est défini dans le cadre d’une charte. Celle-ci décrit les objectifs des communes adhérentes, pour une durée de quinze ans, en matière de développement durable, de protection du patrimoine naturel et culturel et d'aménagement du territoire.