La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT) a réformé les règles applicables aux EPCI en matière de définition et de modification de leurs statuts.
Outre le renforcement de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), la loi prévoit également l’élaboration d’un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), à caractère prescriptif, dont l’objectif est notamment la rationalisation de la carte intercommunale et l’établissement, à terme, d’une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre en supprimant les enclaves et les discontinuités territoriales.
Dans le cadre de cette rationalisation de la carte intercommunale qui s’est achevée au 1er janvier 2014, les règles de modifications statutaires avaient été assouplies. Le représentant de l’Etat disposait d’un pouvoir accru pour mettre en œuvre le SDCI qui est devenu la base légale des décisions concernant la création, la modification de périmètre, la transformation, la fusion, ou la suppression d’EPCI à fiscalité propre ou de syndicats intercommunaux. Pour toutes les procédures de fusion, transformation, ou changement de périmètre des EPCI, si aucun schéma n’a été adopté dans le département, ou si le préfet souhaitait s’écarter du schéma adopté, il était tenu de saisir en amont la CDCI de ses arrêtés de périmètres. La CDCI disposait alors d’un pouvoir d’amendement à la majorité des deux-tiers du total de ses membres.
Les développements ci-après précisent les règles générales de modification des statuts des EPCI.
Création des EPCI et définition de leurs statuts
La procédure de création d’un EPCI, régie par l’article L. 5211-5 du CGCT, est commune à l’ensemble des catégories d’EPCI et se déroule en trois phases distinctes :
1ère étape – La délimitation, par arrêté préfectoral, du projet de périmètre du futur EPCI. L’initiative de la création peut venir des communes désireuses de créer l’EPCI ou du préfet lui-même. Si le préfet s’écarte du schéma adopté, ou si aucun schéma n’a été adopté dans le département, celui-ci est tenu de saisir en amont la CDCI, qui dispose alors d’un pouvoir d’amendement à la majorité des deux-tiers de ses membres. Le périmètre doit être cohérent, d’un seul tenant et sans enclave si l’EPCI est à fiscalité propre. La commission départementale de coopération intercommunale est saisie par le représentant de l’Etat. Dans cette étape, il existe un pouvoir d’appréciation du préfet qui peut ne pas donner suite à la demande d’une commune ou la modifier (CE, 2 octobre 1996, commune de Bourg-Charente et autres) ;
2èmeétape – la consultation des communes dans un délai de trois mois : la poursuite du processus de création nécessite une majorité qualifiée de communes favorables. Soit deux tiers des communes représentant la moitié de la population totale concernée ou la moitié des communes représentant deux tiers de la population totale, avec, de plus, l’accord obligatoire des communes comptant plus du quart de la population totale de l’EPCI (pour les syndicats), ou l’accord obligatoire de la commune dont la population est la plus nombreuse, si celle-ci est supérieure à un quart de la population totale de l’EPCI (pour les EPCI à fiscalité propre).
Cette seconde étape comprend l’approbation du périmètre mais aussi des statuts. Le contenu minimum des statuts des EPCI doit mentionner leur nom, leur siège, la liste de leurs communes membres et la représentation de ces dernières au sein de l’organe délibérant, l’institution éventuelle de suppléants, les compétences transférées et, le cas échéant, la durée pour laquelle il est constitué ;
3ème étape – l’arrêté de création : le préfet peut refuser de créer l’EPCI même si la majorité qualifiée est atteinte (CE, 13 mars 1985 ville de Cayenne ; CE, 2 octobre 1996, commune de Civaux). Il ne peut pas, en revanche, créer l’EPCI sur un périmètre différent de celui qui a été soumis aux conseils municipaux (TA de Dijon, 15 mars 1994, commune de Boncourt-le-Bois) Il a, par ailleurs, l’obligation d’attendre l’expiration du délai de trois mois si toutes les communes ne se sont pas prononcées.
Les modifications de périmètre
L’adhésion de nouveaux membres
L’article L. 5211-18 du CGCT fixe la procédure de droit commun hors cas simplifié des communautés urbaines prévu à l’article L. 5215-40 du CGCT.
L’initiative appartient à la commune adhérente, à l’organe délibérant de l’EPCI ou au préfet. L’adhésion nécessite :
- l’accord de l’organe délibérant de l’EPCI,
- l’accord des communes pressenties
- l’accord des communes déjà membres dans les conditions de majorité requise pour la création (loi du 13 août 2004 précitée).
Une extension de périmètre peut intervenir lors d’une transformation ou d’une fusion.
En cas d’adhésion d’une communauté de communes ou d’un syndicat intercommunal à un syndicat mixte, l’accord des communes membres est nécessaire (articles L. 5214-27 et L. 5212-32 du CGCT), sauf dispositions contraires des statuts.
L’extension du périmètre ne doit pas remettre en cause les conditions imposées lors de la création (territoire d’un seul tenant et sans enclave, population, etc.).
Enfin, conformément à l’article 38 de la loi du 16 décembre 2010, codifié à l’article L. 5210-1-2 du CGCT, lorsque le préfet constate qu’une commune n’appartient à aucun EPCI à fiscalité propre ou crée, au sein d’un EPCI existant, une enclave ou une discontinuité territoriale, il rattache par arrêté cette commune à un EPCI à fiscalité propre. Lorsque le projet n’a pas recueilli l’accord de l’organe délibérant de l’établissement public, le représentant de l’Etat met en œuvre le rattachement de la commune conformément à ce projet, sauf si la CDCI se prononce, à la majorité des deux tiers de ses membres, pour un autre projet.
Les conséquences sont identiques à celles de la création.
Le retrait de communes
La procédure de droit commun est régie par l’article L. 5211-19 du CGCT et ne concerne ni les communautés urbaines, ni les métropoles. Il est impossible de la mettre en œuvre lorsque l’EPCI est en période d’unification des taux de fiscalité.
Un retrait n’est possible qu’avec l’accord de l’organe délibérant de l’EPCI et des communes dans les conditions de majorité requises pour la création de l’EPCI.
Les conséquences du retrait sont la rétrocession des biens mis à disposition, le partage des équipements réalisés par EPCI et la réduction du périmètre des syndicats mixtes auxquels appartenaient le cas échéant l’EPCI dont la commune se retire. Le préfet définit lui-même les conditions financières et patrimoniales du retrait à défaut d’accord entre les parties.
Il existe d’autres procédures, dérogatoires de cette procédure de droit commun. Elles sont fixées à l’article L. 5214-26 pour les communautés de communes, L. 5212-29 à L. 5212-30 pour les syndicats.
Les modifications de répartition des sièges
Aux termes de l’article L. 5212-7-1 du CGCT (ancien article L. 5211-20-1 du CGCT), le nombre de sièges de l’organe délibérant d’un EPCI ou leur répartition entre les communes membres peuvent, hormis le cas des EPCI à fiscalité propre qui font l’objet d’une élection au suffrage universel direct de leurs organes délibérants, être modifiés à la demande de l’organe délibérant de l’EPCI, ou du conseil municipal d’une commune membre.
Chaque conseil municipal dispose de trois mois pour se prononcer après transmission de la demande par l’organe délibérant de l’EPCI. La décision de modification est subordonnée à l’accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues pour la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant de l’EPCI intéressé.
La décision de modification est prise par arrêté du représentant de l’Etat.
Les modifications relatives aux compétences
L’article L. 5211-17 du CGCT fixe les règles relatives à ces modifications. Elles doivent recueillir l’accord de l’EPCI et des communes membres dans les conditions de majorité nécessaires à la création. Les conséquences sont identiques à celles résultant de la création (cf. fiche « les transferts de compétences »).
La procédure de l’article L. 5211-17 n’envisage que le transfert de compétences et non les retraits de compétences. Au nom de la règle du parallélisme des formes, ces derniers sont effectués selon les mêmes modalités.
La transformation d’EPCI
La transformation simple d’une CC, d’une CA, d’une CU (article L. 5211-41 du CGCT) peut être initiée par l’organe délibérant de l’EPCI, ou par le préfet. Le conseil communautaire approuve la transformation et transmet sa délibération aux communes qui disposent de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, leur décision est réputée favorable. La transformation est alors prononcée par arrêté du préfet si elle est approuvée par l’organe délibérant de l’EPCI et par les conseils municipaux de ses communes membres dans les conditions de majorité prévues pour la création. L’EPCI doit, préalablement satisfaire à l’ensemble des conditions fixées dans la nouvelle catégorie (compétences, population...).
Le nouvel EPCI est substitué à l’ancien dans l’ensemble de ses droits et obligations, mais les délégués des communes conservent leur mandat pour la durée de celui-ci restant à courir.
La transformation avec extension de périmètre (L. 5211-41-1 du CGCT) permet au préfet de prononcer, par un même arrêté, la transformation d’un EPCI et l’extension de son périmètre. Là encore, l’initiative appartient à l’organe délibérant de l’EPCI. Le préfet fixe le périmètre de l’EPCI par voie d’arrêté qui est notifié à l’ensemble des conseils municipaux des communes concernées. Celles-ci disposent de trois mois pour approuver le périmètre, le principe de la transformation et une nouvelle répartition des sièges. Si elles ne délibèrent pas, leur décision est réputée favorable. Le préfet prononce par arrêté la “ transformation – extension ” si elle recueille accord de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux de ses communes membres dans les conditions de majorité prévues pour la création. Ici aussi, l’EPCI doit satisfaire aux conditions fixées dans la nouvelle catégorie à laquelle il veut accéder. Il y a, alors, substitution du nouvel EPCI à l’ancien dans l’ensemble de ses droits et obligations et, pour les nouvelles communes, conséquences identiques à celles de la création
La transformation des syndicats de communes en communautés de communes ou en communautés d’agglomération, procédure ouverte par la loi du 13 août 2004, à l’article L. 5211-41-2 du CGCT, permet la transformation directe des syndicats de communes en communautés de communes ou en communautés d’agglomération. Auparavant, ce changement de catégorie juridique impliquait la dissolution préalable du syndicat avec rétrocession de l’actif et du passif à ses communes membres et ensuite la création ex nihilo d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération.
Ce dispositif est comparable à celui prévu par l’article L. 5211-41 du CGCT pour les EPCI à fiscalité propre. Une différence mérite toutefois d’être signalée : cette nouvelle procédure entraîne une nouvelle répartition des sièges au sein du conseil communautaire entre l’ensemble des communes membres en application de l’article L. 5211-6-1 du CGCT et une nouvelle désignation de l’ensemble des délégués des communes en application de l’article L. 5211-6-2 du CGCT et par voie de conséquence une nouvelle élection du président et du bureau. Ces obligations sont justifiées par le fait qu’au sein des syndicats, les délégués des communes ne sont pas obligatoirement des élus municipaux, alors qu’à l’inverse dans les communautés de communes, les communautés d’agglomération ou les communautés urbaines, ils doivent nécessairement avoir cette qualité.
La fusion d’EPCI
L’article L. 5211-41-3 du CGCT qui définit le régime des fusions d’EPCI prévoit que l’initiative peut provenir d’une commune, d’un EPCI, de la CDCI (depuis la loi du 16 décembre 2010) ou du préfet. Dans tous les cas, la CDCI est obligatoirement consultée.
Le périmètre est fixé par arrêté du préfet qui dispose d’un pouvoir d’appréciation, avec la possibilité d’inclure des communes, qu’elles soient isolées ou déjà membres d’une autre communauté, en plus des EPCI pour assurer la continuité territoriale. La CDCI dispose d’un véritable pouvoir d’amendement, car elle est en mesure de modifier le périmètre de la fusion projetée à la majorité des deux tiers de ses membres, le préfet étant, dans ce cas, en situation de compétence liée. L’arrêté est notifié aux communes qui disposent de trois mois pour l’approuver (décision réputée favorable en cas d’absence de délibérations dans ce délai).
En outre, les communes délibèrent sur la catégorie d’EPCI envisagée, les statuts et la répartition des sièges. En cas d’accord des communes dans les conditions de majorité requises pour la création de l’EPCI, et en cas d’accord d’au moins un tiers des conseils municipaux des communes regroupées dans chacune des communautés candidates à la fusion, le préfet peut prendre l’arrêté autorisant la fusion. Celui-ci dispose néanmoins du même pouvoir d’appréciation que lors d’une création.
Les statuts doivent être conformes aux conditions fixées dans la nouvelle catégorie de l’EPCI issu de la fusion : celle du plus intégré des anciens ECPI. Sont alors transférées au nouvel EPCI l’ensemble des compétences obligatoires des anciens EPCI, alors qu’il y a rétrocession possible aux communes des autres compétences. La reprise des compétences optionnelles n’est plus automatique mais fait l’objet d’une décision de la nouvelle communauté. Le nouvel EPCI est substitué aux anciens dans l’ensemble de leurs droits et obligations pour les compétences qu’il exerce. Sur le plan fiscal, il est fait application du régime fiscal le plus intégré.
On notera également que l’article L. 5212-27 du CGCT issu de l’article 46 de la loi du 16 décembre 2010 autorise désormais également l’opération de fusions entre tous types de syndicats, qu’ils soient intercommunaux, mixtes fermés ou mixtes ouverts.
La dissolution
La loi du 16 décembre 2010 a modifié la procédure administrative de dissolution et de liquidation des EPCI et des syndicats mixtes : d’une part, en élargissant les cas de dissolution des groupements et en particulier des syndicats, d’autre part, en réformant la procédure administrative de liquidation des EPCI et des syndicats mixtes dissous.
Les dissolutions des communautés d’agglomération et des communautés urbaines, pour lesquelles sont respectivement prévus deux cas de figure, sont en pratique plus difficiles à mettre en œuvre puisqu’elles ne peuvent être prononcées que par décret en Conseil d’Etat dans le premier cas et en conseil des ministres dans le second. S’agissant des métropoles, c’est le régime des communautés urbaines qui trouve à s’appliquer.
Les conditions financières et patrimoniales des dissolutions sont précisées aux articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 du CGCT :
- les biens mis à disposition de l’EPCI par les communes membres leur sont restitués ;
- ceux acquis ou réalisés par l’EPCI sont répartis entre les communes ;
- les contrats en cours sont exécutés dans les mêmes conditions jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties.