L’obligation de dépôt des fonds libres au trésor
A la différence de l’emprunt, la gestion de la trésorerie des collectivités locales est marquée par deux règles fortes :
- l’obligation de dépôt auprès du Trésor Public (autrement dit le réseau de la direction générale des Finances publiques) ;
- l’absence de rémunération.
La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Dans le même esprit, obligation est faite aux départements de déposer l'ensemble de leurs disponibilités par la loi du 18 juillet 1892, en l’assortissant dès lors au principe de non-rémunération des dépôts – principe étendu aux communes par la loi du 18 septembre 1941.
A l’heure actuelle, les fondements juridiques de l’obligation de dépôt sont l’article 26 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) 1er août 2001, qui a remplacé l’article 15 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Il dispose dans son 3° que « sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat ».
L’application de l’ordonnance de 1959 est à l’origine d’une jurisprudence qui précise la portée de cette obligation concernant notamment le problème de la distinction entre fonds et disponibilités.
Les fonds sont à la fois les ressources et les charges de la collectivité. L’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’Etat, puis son produit est transféré du compte de l’Etat sur celui de la collectivité territoriale. Ce même compte est utilisé pour exécuter les dépenses de celle- ci.
Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique. D’après l’arrêt du Conseil d’Etat du 9 janvier 1995 Préfet de la région Rhône-Alpes, tout placement sur un compte bancaire, y compris de la Caisse des Dépôts et des Consignations, de ces excédents est interdit.
Le principe obéit à la logique d’unité de la trésorerie de l’ensemble des services publics administratifs : qu’ils soient dotés ou non de la personnalité morale, les services publics doivent déposer leurs fonds auprès de l’Etat.
S’agissant du cas particulier des collectivités locales, ces obligations sont la contrepartie de deux services rendus par l’Etat :
- l’Etat assure le calcul de l’assiette, puis effectue la liquidation et le recouvrement des taxes locales pour le compte des collectivités locales ;
- il verse aux collectivités locales, par douzième mensuel, le produit des impôts locaux sous forme d’avances non rémunérées (il commence à leur verser dès janvier un produit fiscal qu’il ne commencera à percevoir qu’à partir de septembre).
Les emprunts et crédits de trésorerie
Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. La circulaire NOR/INT/B/89/007/C du 22 février 1989 relative aux concours financiers à court terme offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics a précisé les règles permettant de distinguer la nature d'un prêt d'argent selon l'affectation budgétaire ou hors budget qui lui est conférée par l'organe délibérant de la collectivité.
Ainsi, les concours financiers externes des collectivités locales s'analysent soit comme des ressources budgétaires inscrites au compte 16, destinées au financement des investissements et relevant de ce fait du régime juridique et comptable des emprunts, soit comme des concours de trésorerie, inscrits dès lors hors budget dans les comptes financiers de la classe 5 et destinés à la gestion de la trésorerie de la collectivité.
Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes. Les collectivités locales se voient cependant proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. Ces produits d'emprunt complexes permettent d'afficher un objectif général de financement des investissements, tout en recherchant une adaptation maximale à la situation de trésorerie de la collectivité.
Ces contrats complexes peuvent permettre de réaliser une gestion active de la dette se traduisant par :
- des choix d'index au moment du tirage des emprunts,
- des arbitrages de taux durant toute la phase d'amortissement,
- des possibilités de remboursement anticipé et de tirage coïncidant avec la situation de trésorerie de la collectivité,
- l'ouverture de disponibilités nouvelles à hauteur des remboursements anticipés réalisés,
- des choix variés de durées et de modalités d'amortissement.
En fonction de leur spécificité, ces différents produits suivent des procédures budgétaires et comptables précises. Les principaux produits mixtes ou complexes proposés aux collectivités permettent soit de consolider des lignes de trésorerie en emprunt, soit de contracter un emprunt offrant des facilités de gestion active de la dette.
La consolidation de lignes de trésorerie en emprunt
Certains concours financiers permettent, dans le cadre d'un même contrat à long terme et à l'intérieur de plafonds annuels dégressifs, de réaliser des opérations de trésorerie à l'intérieur de chaque exercice, consolidables en emprunts à long terme destinés au financement des investissements.
Ces concours financiers suivent le régime budgétaire et comptable détaillé par la circulaire du 22 février 1989. Les fonds prêtés sont suivis hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5, jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis peuvent être consolidés en fin d'exercice au compte budgétaire 16 « Emprunts ». Cette consolidation doit toujours se traduire par une délibération spécifique de l'assemblée délibérante ou de la commission permanente.
La consolidation de la ligne de trésorerie en emprunt s'effectue à la seule initiative de l'ordonnateur, par l'émission d'un titre de recette sur le compte 16. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur. Il n'y a jamais de mandatement d'office pour le remboursement des lignes de trésorerie.
Les emprunts comportant des facilités de gestion de la dette
Pour certains prêts à long terme destinés au financement des investissements, la collectivité définit un plafond d'engagement qui fixe, année après année, le montant maximum qu'elle pourra mobiliser, sur des durées pouvant atteindre vingt ans.
Dans la limite de ces plafonds dégressifs annuels, inscrits chaque année au compte 16 du budget primitif, la collectivité peut tirer et rembourser autant de fois qu'elle le souhaite, ce qui doit lui permettre de mobiliser les fonds selon ses besoins ou, au contraire, de les rembourser si elle n'en a pas temporairement l'usage. À tout moment, la collectivité peut également choisir ou modifier le mode d'indexation applicable à l'encours mobilisé, ainsi que la périodicité, la durée et les modalités d'amortissement.
A la différence des lignes de trésorerie, ces emprunts sont inscrits préalablement au compte 16 du budget de la collectivité. Les mouvements infra-annuels donnent d'abord lieu à un remboursement du compte 16, puis à des mouvements financiers retracés en classe 5, et plus précisément au compte 519.
Au 31 décembre de l'exercice, les tirages infra-annuels sont apurés par inscription du solde créditeur éventuel du compte 519 pour un montant équivalent en recettes du compte 16. Cette dernière opération ne nécessite pas de délibération de consolidation en raison de l'inscription initiale des fonds en recettes d'emprunt au compte 16.
Les crédits de trésorerie
Certains établissements ou conseils proposent aux collectivités locales des lignes de trésorerie dites « optimisées » visant à pérenniser l'existence d'une ligne de trésorerie en prévoyant, en fin d'exercice, le passage d'écritures en sens inverse et dans des délais très courts (48 heures).
La ligne de trésorerie est ainsi consolidée en emprunt à court terme le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par remboursement de la dette à court terme. Sous couvert de prêts à court ou moyen terme destinés à financer des investissements, ces produits s'analysent en fait comme des lignes de trésorerie. Les conditions d'emploi et d'affectation budgétaire de ces crédits doivent donc répondre aux règles fixées par la circulaire du 22 février 1989.
Ainsi :
- Les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire.
- La consolidation automatique d'une ligne de trésorerie est prohibée ; la consolidation requiert en effet une délibération préalable de l'assemblée délibérante et un contrat d'emprunt ou un avenant au contrat initial, car il s'agit d'un changement dans le mode de financement du budget (inscription d'une recette au compte 16).
- Le recours à une nouvelle ligne de trésorerie par une commune auprès d'un établissement bancaire est toujours possible après délibération.
- L'opération de basculement du compte budgétaire 16 sur un compte financier par une écriture inverse, ponctuelle et dépourvue de toute préoccupation de consolidation à moyen ou long terme, doit être analysée au regard de la sincérité des écritures telles qu'elle est envisagée par les articles 8 et 9 de la loi du 2 mars 1982.
Autres informations
Erratum : contrairement à ce qui est indiqué aux pages 11 et 12, le solde créditeur du compte 16441 est de 900.000 € et non de 1.000.000 €